Понятие социальной политики
Термин «социальная политика» подразумевает программы и меры, обеспечивающие общественное благосостояние, в том числе: гарантирование дохода граждан на период болезни, выплата пособий по безработице, пенсий для престарелых и пособий семьям, имеющим детей. Жилищная политика, политика в области образования, предоставление коммунальных услуг и услуги здравоохранения тоже относятся к социальной политике при более широком ее понимании. 

Таким образом, в социальную политику входят несколько компонентов. Выплату страховых пособий на случай болезни, безработицы, в связи с несчастным случаем на производстве или по старости обычно относят к социальному страхованию (social security). Соответствующие средства, как правило, накапливаются индивидуальным работником самостоятельно за период трудовой деятельности. Термин социальная помощь (social assistance) подразумевает субсидии, на которые могут претендовать только остро нуждающиеся. Это минимальные средства, безвозмездно предоставляемые долговременным безработным, инвалидам и престарелым в том случае, если на социальное страхование они не сумели заработать или же страховка, которую они получают, слишком мала для поддержания приемлемого образа жизни. Жилищные и семейные пособия, выплачиваемые на основании оценки нуждаемости, могут быть отнесены к тому же разряду, если объединить соответствующие меры термином социальное обеспечение (social provision). 
    
В то же время государства могут регулировать рынок труда и вводить правила, касающиеся продолжительности рабочей недели или обеспечения производственной гигиены и безопасности на рабочем месте. Подобные формы вмешательства со стороны правительства называются социальным регулированием (social regulation). Меры по социальному страхованию, социальному обеспечению и социальному регулированию в совокупности сводятся к социальной защите (social protection), которая подразумевает гарантию обществом и государством социальных прав его членов, опирающуюся на идеи общественной солидарности.
    
Представление о необходимости социальной защиты граждан впервые получило правовое закрепление в США в рамках политики Нового курса президента Ф.Д.Рузвельта в 1930-е годы. Термин «государство благосостояния» (welfare state) появился после Второй мировой войны. Он впервые был использован при описании комплекса мер, предпринятых лейбористским правительством Великобритании.
    
Государство благосостояния предполагало создание уникальной институциональной структуры, необходимой для реализации социальной политики. Государства благосостояния, исторически сложившиеся в Европе, неоднородны. Они соответствуют, в той или иной мере, четырем основным типам политико-хозяйственных режимов:
    
Скандинавский тип больше характерен для Дании, Швеции и Финляндии. Там сложилась межклассовая база солидарности, на которую опирается широкая система социального обеспечения, финансируемая за счет высоких налогов при прогрессивной шкале налогообложения. Страны, принадлежащие к данному типу, столкнулись с большими трудностями в 1980-е и 1990-е годы, что было вызвано экономическим кризисом и высоким уровнем безработицы. В результате они провели реформы своих систем благосостояния, что в целом уже позволило повысить эффективность их национальных экономик.
    
Либеральный англо-саксонский тип воспринят в Великобритании и Ирландии. Каждому гарантируется минимальный доход, обеспечивающий удовлетворение базовых потребностей в пище, жилье и медицинском обслуживании. Финансирование социальной системы производится как за счет страховых взносов, так и за счет налогов, взимаемых по единой ставке. Основная ответственность, как и в предыдущем варианте, лежит на государстве, причем программы социального страхования образуют единую систему.
    
Корпоративный тип (модель Бисмарка) прижился не только в Германии, но также в Австрии, Франции и странах Бенилюкса. Центральное место здесь отведено социальному страхованию, тесно привязанному к занятости и семейному положению. Финансирование производится, прежде всего, на основе взносов работников и работодателей в страховые фонды, то есть государство не берет на себя основную социальную ответственность, ожидая, что рынок справится с этим самостоятельно.
    
Южно-европейский тип получил распространение в Испании, Италии, Греции и Португалии. Эта модель развивающаяся, переходная. Как правило, уровень социального обеспечения относительно низок, а социальная защита относится к сфере заботы родственников, семьи и церкви при ограниченном участии государства.
    
Наконец, следует заметить, что общий уровень теоретического осмысления проблем социальной политики пока оставляет желать большего. Используемые в данной сфере понятия не до конца устоялись, что порождает определенную терминологическую путаницу.

Особенности социальной политики ЕС
Непосредственный вклад европейской интеграции в усилия государств-членов по противодействию издержкам рыночной свободы невелик. Полновесная Социальная Европа, родись она на свет, лишь усугубила бы недоверие и отчуждение рядовых граждан от центральных европейских институтов, то есть поставила бы под угрозу весь интеграционный проект. Поэтому социальная политика ЕС в целом по сию пору остается децентрализованной и подчинена действию принципа субсидиарности. ЕС подключается к решению лишь тех вопросов, где европейское вмешательство выглядит целесообразным. В иных случаях национальные правительства предпочитают справляться самостоятельно. 

До сих пор ЕС устанавливал только минимальные стандарты и права. А государства-члены вправе принимать правила и стандарты, которые идут далее того, что зафиксировано на европейском уровне. В социальной политике ЕС приветствуется разнообразие, многое оставляется открытым для дополнительной интерпретации в национальных рамках. Принципы и установки, исходящие от ЕС, формулируются в достаточно обобщенном виде, чтобы они без особых трений подошли странам (скажем, скандинавским и южно-европейским) с очень разными режимами регулирования рынков труда или социального обеспечения.
Тем не менее, на деле у Европейского Союза все же есть свое «социальное измерение». Туда можно включить: общую сельскохозяйственную политику (ОСХП); деятельность структурных фондов; трудовое законодательство (гигиена и безопасность на рабочем месте, равная оплата за равный труд, социальная защита рабочих-мигрантов); а также меры по регулированию безопасности производимой продукции и защиты здоровья потребителей.

В аграрной политике ЕС силен элемент перераспределения, что позволяет считать ее социально ориентированной. В то же время ОСХП всегда мешала развитию альтернативных вариантов распределения средств по социальным мотивам. Ведь субсидии сельскохозяйственным производителям, поглощая львиную долю европейского бюджета, до сих пор не позволяли тратить сколько-нибудь значимые суммы на других направлениях. Основой европейской системы социальных компенсаций и страхования от рисков в принципе могли бы послужить и структурные фонды. Общей миссией структурных фондов является сокращение различий в уровнях жизни между гражданами и регионами Европейского союза. Но для этого их потребовалось бы, как минимум, значительно увеличить в объеме. 

К числу структурных фондов относятся:
• Европейский социальный фонд (ЕСФ – создан в 1957 г.) 
• Европейский фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства (ФЕОГА – действует с 1964 г.)
• Европейский фонд регионального развития (ЕФРР – создан в 1975 г.)
• Финансовый инструмент ориентации рыболовства, или Рыболовный фонд (ФИОР – действует с 1994 г.). 
    
ЕСФ – главный источник финансовой помощи, которую ЕС оказывает странам-членам в их борьбе с безработицей и в содействии профессиональной подготовке и переподготовке. Средства ЕСФ расходуются, прежде всего, на достижение целей Европейской стратегии занятости (см. ниже). В основном они предназначаются странам и регионам, которые, по меркам самого ЕС, менее развиты в экономическом отношении.
    
Присутствие социального измерения в политике Евросоюза связано с процессом строительства Единого внутреннего рынка ЕС. В частности Суд ЕС, действуя совместно с национальными судами, наработал внушительный свод национальных и наднациональных судебных решений, которые ведут к эрозии национального суверенитета в интересах повышения мобильности рабочей силы и потребителей. Это можно считать типичным проявлением неофункционализма: решения социальной значимости оказываются не результатом крупных инициатив по повышению общественного благосостояния, а следствием распространения (перелива) программы ЕВР на смежную область политики ЕС.
    
Национальные режимы благосостояния распространяются, таким образом, не только на граждан данной страны, но и на всех граждан ЕС, работающих на ее территории. Право на национальные выплаты сохраняется и в случае переселения в другую страну ЕС.
    
Однако мобильность рабочей силы внутри Евросоюза относительно невысока. Поэтому у органов ЕС нет серьезных стимулов к разработке сложной и высоко-затратной системы взаимного признания прав. Вероятно, на практике это приведет к появлению некоей формы индивидуального гражданства, привязанного к месту работу, семейному статусу или стране проживания. Т.е., отправляясь на работу в другую страну ЕС, европейские граждане и их семьи смогут пользоваться «переносными» социальными правами, которые будут предоставляться, исходя из специфики трудового рынка.

Европейская стратегия занятости
О полной занятости как цели Сообщества говорилось уже в Римском договоре. Однако на первых этапах развития ЕС считалось, что ключ к решению проблемы безработицы – в стимулировании экономического роста. В настоящее время, напротив, создание качественных новых рабочих мест расценивается как инструмент, помогающий повысить темпы экономического развития. Чтобы повысить трансграничную мобильность рабочих, в конце 1980-х годов в ЕС начали анализировать и распространять информацию о национальных решениях и новациях в борьбе за повышение занятости. Причем, ввиду роста безработицы, сбить который все еще не удавалось, решение проблем занятости постепенно выдвинулось на место основного приоритета в социальной политике ЕС. 
    
На сессии Европейского совета в Эссене в 1994 г. главы государств и правительств ЕС поручили Комиссии и Совету следить за состоянием рынка труда в государствах-членах и ежегодно докладывать Европейскому совету о результатах борьбы с безработицей. С середины 1990-х годов органы ЕС уделяют особое внимание взаимосвязи экономической, социальной политики и политики занятости. Наконец, Европейская стратегия занятости (European Employment strategy) была кодифицирована в Амстердамском договоре и введена в действие Люксембургской сессией Европейского совета в ноябре 1997 г. (еще до вступления в силу Амстердамского договора).
    
В люксембургской стратегии выделено четыре темы:
- предпринимательское качество (entrepreneurship) – установление ясных и предсказуемых правил по учреждению предприятий и их последующему управлению и, в частности, упрощение административных требований к малым и средним предприятиям;
- соответствие требованиям найма (employability) – помощь людям в развитии личных качеств и умений, способствующих получению работы;
- адаптивность (adaptability) – воздействие на предприятия и индивидов средствами налогового стимулирования;
- равенство возможностей -поощрение трудовой активности женщин, а также содействие занятости инвалидов и лиц с ограниченными возможностями.
    
Несмотря на последующие усилия руководства ЕС в реализации Европейской стратегии занятости, социальная политика Евросоюза продолжала отставать от его экономической политики. Очередной попыткой достичь баланса между этими приоритетами явилась Лиссабонская стратегия.
    
На Лиссабонской сессии Европейского совета в марте 2000 г., было принято решение превратить к 2012 г. ЕС в «самую инновационную, конкурентоспособную и динамичную экономику в мире». Была поставлена цель к 2012 г. достичь 70%-ной занятости трудоспособного населения – при 60% занятости среди женщин. Важным инструментом «лиссабонской повестки» является модернизация европейской социальной модели путем структурной перестройки рынка труда, противодействия социальной отверженности и наращиванию инвестиций в образование и профессиональную подготовку. Лиссабонская стратегия не будет выполнена в поставленный срок, но ее цели формируют приоритеты интеграционной деятельности Евросоюза.

Достижения социальной политики ЕС
Основные достижения Европейского Союза в области его социальной политики сводятся к следующему: 

• Свобода передвижения трудящихся. Право европейских граждан постоянно жить в стране ЕС, не будучи ее гражданином, распространяется на всех работающих по найму, на студентов, пенсионеров, бывших работодателей и лиц свободных профессий. Проблемы, возникающие в данной области, связаны с необходимостью взаимного признания профессиональной квалификации и университетских дипломов. Хотя в государствах-членах по-разному регулируются права на занятия профессиональной деятельностью, страны ЕС в принципе договорились о взаимном признании профессиональных квалификаций. ЕС содействует координации действий компетентных органов государств-членов и помогает гражданам получать информацию о возможностях применить свою квалификацию в других странах Союза. Специально для этого был учрежден информационный центр «Europe direct».

• Гигиена и безопасность на рабочем месте. Советом принята серия директив, которые устанавливают общие параметры здоровых и безопасных условий труда во всех отраслях производства, и особые нормы для отдельных отраслей промышленности. Законодательство ЕС также обеспечивает охрану здоровья и безопасность лиц, работающих неполный день. Так директивы 98/24/ЕС и 90/394/ЕЕС о химических реагентах и канцерогенах возлагают на производителя ответственность за безопасную работу с химикалиями, и обязательство информировать работников о степени опасности производимых ими веществ. Европейское агентство по охране здоровья и безопасности на рабочем месте было учреждено в 1995 г. и находится в Бильбао (Испания).

• Условия труда. Советом приняты директивы, регулирующие условия труда для беременных женщин (1991 г.), о предоставлении гарантий по контракту о найме (1992 г.), о продолжительности рабочего времени (1993 г.), об отпуске по уходу за ребенком (1996 г.), об обеспечения равных прав для временных работников (1997 г.) и о правах лиц, нанятых на работу на фиксированный срок (1999 г.). а также перерывы для отдыха: 11 часов ежедневно и 35 часов каждую неделю.

• Право рабочих на консультации по производственным вопросам. Директива об информировании наемных работников и консультаций с ними на предприятиях и в группах предприятий европейского масштаба была принята Советом в 1994 г. (в 1997 г. – для Великобритании). Фирмы и группы, где занято не менее 150 человек в каждой из двух и более стран ЕС и имеющие в целом не менее 1000 работников, должны по требованию последних создать Европейский рабочий совет, который участвует в рассмотрении производственных вопросов. К концу 1990-х годов подобные советы имели уже около 600 ТНК, действующих на территории ЕС. Директива, устанавливающая общие правила информирования и консультирования наемных работников, была принята в 2002 г.
    
• Равенство мужчин и женщин. Соответствующее законодательство появилось в ЕС 1976 г. и было изменено в 2002 г. Вследствие этого доказывать соблюдение на предприятии правил, обеспечивающих равенство работников мужского и женского пола, теперь в основном приходится нанимателю. Впрочем, уже в 1970-е годы общие европейские нормы гендерного равенства, шли заметно дальше норм большинства государств-членов.
    
• Анти-дискриминационные меры. Ст. 13 Амстердамского договора содержит «общий пункт об отказе от дискриминации». В 2000 г. были приняты директива о равном отношении к работникам вне зависимости от их расы или этнической принадлежности и директива о равном отношении к работникам вне зависимости от их религиозной самоидентификации, наличия инвалидности, возраста или сексуальной ориентации. В целом новое законодательство ЕС в данной сфере гораздо шире по охвату, чем имевшееся ранее в отдельных государствах-членах.
   
• Занятость. Согласно основополагающему договору каждая страна-участница должна представлять институтам ЕС национальный план действий по обеспечению занятости. Опираясь на эти планы, Комиссия и Совет дают национальным правительствам рекомендации необязательного характера, облекая их в форму совместного доклада о занятости. Кроме того, была учреждена сеть европейских служб занятости (EURES – European Employment Services), с 1994 г. объединившая национальные агентства по занятости, профсоюзы и организации предпринимателей, которая содействует трансграничному найму работников. Подчеркнем еще раз, что ЕС не в состоянии принудить государства-члены к проведению общей политики на рынке труда.

Выводы, проблемы, тенденции
1. Социальная политика в традиционном понимании есть политика государства внутри страны, направленная на поддержание достойного уровня жизни и развитие потенциала граждан. Она подразумевает совокупность действий, предпринимаемых государством для компенсации издержек рыночной свободы путем распределения ресурсов и выплат неимущим и отстаивания прав социального гражданства, т.е. прочного приобщения граждан к демократическому государству, осуществляющему справедливую социальную политику. Такого рода централизованной социальной политики Европейский союз не имеет. 
    
2. Самыми развитыми сферами социальной политики ЕС являются: обеспечение прав рабочих-мигрантов, обеспечение здоровых и безопасных условий труда, а также введение норм безопасности поступающей на рынок продукции. Настойчиво и последовательно внедряются такие общественные ценности, как равенство и отказ от дискриминации. Гораздо менее «продвинутым» оказался ЕС в части правил, касающихся условий труда и производственных отношений. Соответствующие стандарты ЕС в целом ниже, чем в наиболее развитых государствах-членах.
      
3. Социальное измерение европейской интеграции, при всей значимости данного направления, имеет скромную цель: обезопасить региональный рынок от общественных потрясений, не вмешиваясь в его работу. Оформление общеевропейского государства благосостояния маловероятно.