Топливный риск
Новое резкое повышение международных цен на нефть с конца 2008 года вновь выявило риск для бюджета многих стран с низкими и средними доходами, которые субсидируют цены на топливо. Достигнув пика в середине 2008 года, мировые цены резко упали в последовавшие шесть месяцев. Но значительная часть этого снижения уже повернута вспять. Устойчивый рост цен за последние три года вывел мировые цены в конце 2011 года на уровень примерно 80 процентов от их пикового уровня в середине 2008 года. Начиная со второго квартала 2012 года цены повышались и понижались.

Как и во время резкого повышения мировых цен до середины 2008 года, многим странам с низкими и средними доходами было нелегко перенести на внутренних потребителей недавний рост цен, и большинство из них допустило передачу в размере менее 70 процентов за последние три года. Она была особенно слабой в странах-экспортерах нефти, половина которых, многие из них на Ближнем Востоке и в Центральной Азии перенесли менее 55 процентов от повышения мировых цен. Напротив, европейские страны с развитой экономикой и с формирующимся рынком перенесли на потребителей большую часть этого повышения.

Крупные бюджетные затраты
Стоимость неполной передачи воздействия представляет серьезный бюджетный риск для многих стран. Например, в половине стран Ближнего Востока и Центральной Азии, эта стоимость превысила 2,3 процента валового внутреннего продукта ВВП в конце 2011 года, тогда как эти расходы в половине стран Африки к югу от Сахары превысили 1,3 процента ВВП.

Важнейшее отличие незначительной степени передачи воздействия последнего повышения цен заключалось в том, что она была отчасти обусловлена относительно высоким уровнем налогов на топливо во многих странах в конце 2008 года. Когда цены начали снижаться во второй половине 2008 года, многие страны перенесли на потребителей совсем незначительную часть этого снижения, стремясь возместить сокращение доходов в прошлом, за этот период степень передачи воздействия снизилась до менее 30 процентов в большинстве стран с низкими и средними доходами. Когда цены вновь начали расти, страны с уровнем налогов выше исторических норм снизили их, чтобы предотвратить резкий рост внутренних цен.

Во многих странах с низкой степенью передачи воздействия за последние три года уровни налогов все еще значительны и могут сохраняться при условии полной передачи воздействия будущих изменений мировых цен на внутренних потребителей. Это особенно справедливо во многих странах Африки к югу от Сахары, в которых действующие уровни налогов существенно выше, чем во многих других странах с низкими и средними доходами. При этом во многих других странах с более низкой степенью переноса воздействия уровень налогов уже низок, и для дальнейшего смягчения повышения цен потребуется снизить налоги. Другие страны уже субсидируют потребителей топлива.

Снижение уровня налогов и рост субсидий вызывает особенную тревогу в отдельных частях Африки к югу от Сахары, в которых поступления от налогов на топливо являются значительным источником финансирования государственных расходов, важных как для сокращения бедности, так и для экономического роста, такие как образование, здравоохранение, материально-техническая инфраструктура. Примерно половина стран Ближнего Востока и Центральной Азии по традиции субсидировала потребителей и продолжает это делать. Многие страны в других регионах мира также субсидируют потребителей.

Существование субсидий в некоторых странах-членах Группы 20-ти развитых стран и стран с формирующимся рынком противоречит их обязательству, изложенному в Питтсбургском коммюнике в сентябре 2009 года, с призывом к ликвидации «неэффективных субсидий на ископаемое топливо». Новые усилия, направленные на отмену субсидий в этих странах, могут способствовать аналогичным реформам в других странах.

Деликатный в политическом плане вопрос
Отмена субсидий может принести существенную экономическую и социальную пользу. Ценовые субсидии стимулируют рост потребления топлива и отходов, например, во многих странах-производителях нефти розничные цены относятся к самым низким в мире, приводя к значительно более высокому уровню потребления топлива, а также связанным с этим заторам и загрязнению по сравнению со странами с более высокими доходами. Помимо ослабления стимулов к повышению энергоэффективности, субсидии могут привести к трансграничной контрабанде и внутреннему дефициту. Высокие бюджетные затраты на эти субсидии вытесняют высокоприоритетные государственные расходы и частные инвестиции, а большую часть выгод от субсидий получают группы населения с более высокими доходами.

Но субсидии сохраняются отчасти из-за двух факторов: недоверия к реформам и негативного воздействия повышения цен на наиболее уязвимых людей. Люди часто не верят, что правительства направят сэкономленные бюджетные средства на пользу широких слоев населения. В странах-экспортерах нефти общественность часто рассматривает дешевые энергоресурсы как основной метод распределения нефтяного богатства. Кроме того, несмотря на то, что большую часть выгод от более низких цен на топливо получают группы с более высокими доходами, реформа субсидий может привести к значительному повышению стоимости жизни для домашних хозяйств с низкими доходами и распространению бедности.

Прошлый опыт реформ субсидий преподносит важные уроки. Информационная кампания для общественности, подчеркивающая недостатки субсидий на топливо и непосредственно увязывающая реформу субсидий с увеличением приоритетных государственных расходов на образование, здравоохранение и материальную инфраструктуру могут способствовать укреплению общественной поддержки реформы.

Прозрачное отражение в учете масштаба субсидий ключевой элемент этого процесса. Эта стратегия реформ использовалась в ряде стран, успешно сокративших субсидии топлива, в том числе Гане, Индонезии и Иордании. В последнее время Иран начал постепенно повышать свои внутренние цены на топливо, которые относились к самым низким в мире, ввел почти универсальную программу денежных трансфертов для смягчения негативных последствий для населения и начал оказывать поддержку финансированию инвестиций энергоемких отраслей в энергоэффективные технологии.

При наличии действенных систем социальной защиты расширение бюджета за счет этих программ позволяет развеять опасения, связанные с бедностью, при сдерживании бюджетных затрат. Для стран с менее эффективными системами социальной защиты постепенный подход к реформам может стать более желательным, если это позволяют бюджетные условия, пока укрепляются системы социальной защиты.

Защита от рецидива
Для предотвращения возрождения субсидий необходима полная либерализация цен на топливо. Но в промежуточном периоде страны могут принять автоматический механизм ценообразования для топлива, обеспечивающий полный перенос изменений мировых цен на внутренних потребителей. Такие механизмы были эффективными в таких странах, как Ботсвана, Чили, Либерия, Южная Африка, Турция и Зимбабве.

При этом принятие автоматического механизма не панацея. Многие страны приняли такие механизмы только для того, чтобы отказаться от них при резком повышении мировых цен. Непрочность автоматических механизмов отчасти отражает нежелание правительств полностью переносить на потребителей значительные повышения цен, которые они считают временными и способными вызвать социальный и политический отпор. Эти соображения можно учесть, включив правила выравнивания цен, такие как верхний предел масштаба изменения внутренних цен в автоматические механизмы, избегая, таким образом, значительного повышения внутренних цен и обеспечивая полную передачу воздействия мировых цен на колебания цен в среднесрочной перспективе.