С1 сентября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23.07.2013 № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». 

С вступлением в силу данного Закона в России создается новая архитектура финансового регулирования, и представляется важным проанализировать и понять, как подобные мегарегуляторы функционируют в других странах, какие выгоды и проблемы могут возникать при объединении функций регулирования и надзора за разными секторами финансового рынка, в том числе и в случае, когда мегарегулятором становится центральный банк.

Как отмечается многими авторами, финансовое регулирование должно обеспечивать достижение ряда целей, которые включают надежность и устойчивость финансовых институтов; минимизацию системного риска; эффективные и конкурентные финансовые рынки; защиту потребителей и инвесторов. Еще один важный фактор, который должен приниматься во внимание, - это необходимость минимизации регуляторной нагрузки, ложащейся на плечи регулируемых финансовых институтов.

В современных условиях не существует единого подхода к построению системы регулирования и надзора в сфере финансовых рынков. Каждая страна подходит к этому вопросу, исходя из сложившейся структуры отрасли финансовых услуг, приоритетов развития экономики и, соответственно, финансового сектора, а также исторических традиций, влияющих на принятие политических решений. Тем не менее, в современной литературе принято выделять четыре модели построения системы финансового регулирования и надзора: институциональный подход; функциональный подход; интегрированный подход и подход, именуемый «Twin Peaks».

Если рассматривать распространенность перечисленных структур финансового регулирования, то наиболее часто применяются интегрированный подход - около 60% стран, включая 36%, полностью закрепивших регулирование и надзор на финансовом рынке за одним органом и функциональный подход - около 35% стран, при котором регулирование и надзор осуществляются исходя из того, каким бизнесом занимается фирма - вне зависимости от ее правового или институционального статуса, т. е. каждый тип деятельности может иметь своего функционального регулятора. Соответственно наименее распространены такие подходы, как институциональный и «Twin Peaks», хотя последний начинает получать все большее распространение. Например, с 1 мая 2011 г. он применяется в Новой Зеландии, а с 1 апреля 2013 г. в Великобритании, которая отказалась в его пользу от интегрированной модели, действовавшей в этой стране с 1997 года.

На практике трудно назвать страну, где тот или иной подход применяется в абсолютно чистом виде, обычно происходит определенное смешение разных подходов, и в принципе не существует оптимальной модели, которая подходила бы всем странам. Одной из тенденций последних 25 лет стало движение в сторону объединения функций по регулированию деятельности отдельных секторов финансового рынка, переход от секторального или функционального подхода к полностью или частично интегрированному. Согласно данным Всемирного банка, исследовавшего структуру финансового регулирования и надзора в 106 странах, за период с 1999-го по 2010 г. число стран, где ответственность за осуществление надзора за всеми основными секторами финансового рынка - банковский, страховой и фондовый закреплена за единым органом, выросло с 13 до 36. Одновременно увеличилось число стран, где один орган осуществляет надзор за двумя секторами финансового рынка - банки плюс страховщики, банки и инвестиционные фирмы, страховщики и инвестиционные фирмы - с 20 до 25.

Полностью или частично интегрированный подход к финансовому регулированию и надзору в последние годы получает все больше сторонников. В 2010 г. более 60 стран мира имели регуляторов, отвечавших за два или более секторов финансового рынка. Тенденция к объединению надзорных функций особенно наглядна, если посмотреть на страны, проводившие в последние годы реформы структуры финансового регулирования. Так, согласно исследованию Донато Масциандаро и Марка Квинтина, из 66 стран, которые проводили реформы в 1998-2008 гг., 63% пошли по пути полного - 30% или частичного -33% объединения регулирования финансового рынка.

В числе первых стран, пошедших на создание единого органа, ответственного за регулирование и/или надзор за деятельностью всего финансового сектора, были Сингапур - 1982, Норвегия - 1986, Дания - 1988 и Швеция - 1991. Среди государств, которые объединили финансовый надзор в последние годы, можно назвать Швейцарию, Финляндию, Боливию - 2009. 31 января 2013 г. в Катаре вступил в силу закон, в соответствии с которым Центральный банк Катара стал единственным регулятором для всех сегментов финансового рынка. Вопрос о целесообразности создания единого органа по регулированию и надзору за финансовым сектором активно обсуждается в Индонезии, ЮАР, на Филиппинах, в Кении и ряде других стран.

В качестве основных факторов, лежащих в основе тенденции к консолидации финансового регулирования и надзора, называются такие, как: возрастание роли финансовых конгломератов, объединяющих институты, работающие в разных секторах финансового рынка, и их влияния на финансовую стабильность государств; усложнение финансовых рынков, появление большого числа финансовых инноваций, новых финансовых продуктов и услуг, зачастую привязанных друг к другу или даже взаимозаменяемых, что приводит к размыванию границ между банковским, страховым и инвестиционным бизнесом; возможность обеспечить «экономию на масштабе» за счет использования единой инфраструктуры и повысить эффективность регулирования и надзора, лучше отслеживать и оценивать риски, ассоциирующиеся с операциями на разных связанных финансовых рынках, а также оперативно на них реагировать; стремление обеспечить большую согласованность или скоординированность политики, проводимой различными надзорными органами, нивелировать различия в уровне их полномочий и квалификации, в доступе к финансовым ресурсам; исключить перекладывание ответственности на других регуляторов; наличие у финансовых институтов возможности пользоваться так называемым «регуляторным арбитражем», в том числе выражающимся в стремлении осуществлять основные операции через фирмы, подпадающие под действие менее жесткого регулирования и надзора; возможность унификации, там, где это целесообразно регуляторных стандартов, подходов и практики надзора за участниками финансового рынка.

Одним из наиболее часто приводимых исследователями доводов в пользу консолидации регулирования финансового сектора является то, что объединение в руках одного органа функций по регулированию и надзору за всеми сегментами финансового рынка позволяет лучше регулировать деятельность финансовых конгломератов. Стремление адаптировать структуру регулирования к изменению ситуации на финансовых рынках, когда возрастает число и значимость консолидированных финансовых групп, является обоснованной реакцией многих государств, приводящей к интеграции регуляторных функций.

Действительно, число и влиятельность финансовых групп или конгломератов в последние десятилетия значительно возросли. По данным Европейского банковского управления, по состоянию на 1 июля 2012 г. в Европейском экономическом сообществе имелось 57 финансовых конгломератов - без учета тех, у которых головная структура зарегистрирована вне ЕС , тогда как на 1 января 2006 г. их было только 45. По семь финансовых конгломератов имеют головную компанию во Франции и Германии, по шесть - в Италии, Норвегии и Швеции, пять - в Нидерландах. Эта тенденция характерна и для России. По данным профессора Я. Миркина, по состоянию на середину 2010 г. в нашей стране существовало не менее 20 крупных диверсифицированных финансовых конгломератов, основанных на коммерческих банках, и не менее 10 - на инвестиционных банках российского происхождения.

Финансовые конгломераты могут включать в свой состав кредитную организацию, инвестиционную фирму и страховую компанию, подчиненные одной холдинговой компании, и убытки одной из таких дочерних структур, например, инвестиционной фирмы, могут отрицательно сказываться на финансовом положении, например, банка, также входящего в холдинг/финансовую группу. Если орган банковского надзора не будет учитывать такого рода риски, он может оказаться не в состоянии принимать своевременные и адекватные меры для предотвращения ухудшения финансового состояния банка.

Консолидация надзора дает возможность избегать таких ситуаций. Единый регулятор, отвечающий за выявление и реагирование на проблемы всего финансового конгломерата, больше заинтересован в выделении достаточных ресурсов для предотвращения краха как всей финансовой группы, так и ее отдельных составляющих. Кроме того, в рамках единого органа легче координировать применение мер надзорного воздействия в отношении разных сегментов финансового конгломерата.

О важности повышения эффективности надзора за финансовыми конгломератами свидетельствуют и международные инициативы, реализуемые в данной области. В сентябре 2012 г. Объединенный форум - создан в 1996 г. Базельским комитетом по банковскому надзору, Международной организацией комиссий по ценным бумагам и Международной ассоциацией органов страхового надзора для рассмотрения общих вопросов, касающихся трех секторов финансового рынка выпустил новую редакцию принципов надзора за финансовыми конгломератами, учитывающую уроки последнего глобального финансового кризиса. Цель документа - предоставить национальным регулирующим и надзорным органам набор международно-согласованных инструментов, способствующих единообразному и эффективному осуществлению надзора за финансовыми конгломератами.

Нельзя отрицать и того, что мегарегулятор располагает возможностью более гибко реагировать на проблемы и инновации, возникающие в разных секторах финансового рынка. Учитывая все большее распространение финансовых продуктов, которые имеют характеристики, присущие как банковским, так и небанковским продуктам, зачастую бывает сложно понять, какой надзорный орган должен санкционировать их вывод на рынок и регулировать обращение. Например, кредитные деривативы имеют определенные черты, присущие страховым продуктам. Секьюритизация кредитов, усложнение инструментария для выпуска и обращения обеспеченных активами ценных бумаг делают затруднительным различение понятий капитала, долга и кредитов. Таким образом, все чаще возникают ситуации, когда финансовые посредники из разных секторов финансового рынка предлагают во многом аналогичные продукты, и при этом надзор за ними осуществляется разными органами по разным правилам и процедурам.

Еще одним преимуществом консолидации регулирования и надзора признается возможность экономии на масштабе. Она выражается, в частности, в сокращении размера накладных расходов, приходящихся на каждое подразделение при увеличении размера организации за счет использования единой инфраструктуры.

Крупная организация, как правило, имеет больше возможностей для привлечения и удержания необходимых специалистов, повышения их квалификации, внедрения современных технологий по сравнению с несколькими мелкими структурами. Унификация процедур сбора и обработки отчетности и иной информации о финансовых институтах, работающих на разных рынках, также позволяет добиваться существенной экономии на масштабе.

Серьезным аргументом в пользу консолидации финансового регулирования и надзора является то, что она позволяет избежать конфликта целей и появления дублирующих или противоречащих друг другу надзорных требований и/или действий. Такая несогласованность может отрицательно влиять на общую эффективность регулирования и надзора, приводя к возникновению межведомственных конфликтов, затягиванию разрешения проблем, находящихся в сфере надзорной компетенции разных ведомств. Кроме того, необходимость подготовки отчетности в разные надзорные органы, зачастую содержащей аналогичную по сути, но разную по форме информацию, может создавать дополнительную нагрузку как на финансовые институты, так и на работников надзорных органов, обрабатывающих такую отчетность.

В пользу создания единого органа финансового регулирования и надзора может свидетельствовать то, что мегарегулятор может обеспечить бóльшую транспарентность регуляторной среды. Единообразие в требованиях, предъявляемых к новым продуктам и услугам, к отчетности разных типов финансовых институтов, также может помогать потенциальным инвесторам или иным потребителям выбирать те институты, которые лучше соответствуют их запросам.

Консолидация финансового регулирования и надзора позволяет снизить возможность «регуляторного арбитража», сократить конкурентное неравенство между фирмами, работающими на разных финансовых рынках. При этом речь не идет о полной унификации надзора за разными секторами рынка, скорее об унификации подходов, в то время как характер надзорных требований и интенсивность надзора могут быть разными для разных сегментов рынка - с учетом их значимости, степени рисков, уровня развития и задач, которые перед ними стоят.

Проблемы, связанные с консолидацией финансового регулирования и надзора

Наряду с аргументами в пользу консолидации регулирования и надзора в сфере финансовых рынков часто высказываются и противоположные мнения. Среди потенциальных недостатков или проблем, которые могут проявляться в случае объединения данных функций, обычно называются следующие.

Во-первых, в случае, если задачи, стоящие перед интегрированным органом, недостаточно четко определены и ранжированы, его деятельность может оказаться менее эффективной по сравнению с секторальными надзорными органами. В связи с этим важно, чтобы законодатель четко зафиксировал ключевые цели и задачи единого органа регулирования и надзора, а также их относительную приоритетность. Иначе эффективность деятельности мегарегулятора будет страдать из-за возможного возникновения конфликта между целями и задачами, чего не возникает, когда за каждым отраслевым или функциональным регулятором закреплен достаточно узкий круг задач.

Во-вторых, экономии на масштабе и синергии может не произойти, если регулирование различных секторов финансового рынка - банковского, страхового и фондового не гармонизировано. Существует очевидное различие в подходах к регулированию и надзору за разными типами финансовых посредников. Создание единого органа требует обеспечения адаптации работников прежде разрозненных органов к новой для них культуре, правилам поведения и, что самое важное, формирования единых стандартов качества выполнения соответствующих функций. Кроме того, полная интеграция регуляторных и надзорных функций может быть затруднена в ситуациях, когда существуют значительные различия в бизнесе передаваемых под единый надзор фирм, регуляторных стандартах или задачах, являющихся наиболее приоритетными с точки зрения регулирования каждого из секторов финансового рынка.

Еще одной возможной проблемой, сопряженной с объединением функций по регулированию и надзору в рамках одной организации, может стать усложнение ее структуры и снижение управляемости. Для крупных организаций в большей мере характерна бюрократизация и инертность. При значительном расширении круга поднадзорных институтов и, соответственно, разрастании организационной структуры руководителям организации становится сложнее понимать весь спектр обязанностей или задач, которые перед ней стоят, что может приводить к снижению ее эффективности.

В-третьих, в случае с единым органом может проявиться проблема морального риска. Потребители услуг финансового рынка могут воспринимать этот факт как свидетельство того, что они будут одинаково защищены вне зависимости от типа финансового института, которому они доверяют свои сбережения или инвестиции. Например, кредиторы небанковских институтов могут ожидать, что в случае возникновения у данных институтов серьезных проблем они получат защиту, аналогичную той, которая предоставляется банковским вкладчикам.

Проблема морального риска также упоминается некоторыми исследователями в контексте возможности возникновения конфликта между задачами монетарной политики и задачами пруденциального надзора в случае, если эти функции исполняются одним ведомством. Отдельные эксперты считают, что создание единого финансового регулятора приводит к устранению конкуренции между разными надзорными ведомствами, которая является благом и для финансового сектора, и для эффективности работы регуляторов. Считается, что здоровая конкуренция между регуляторами способствует стремлению заимствовать друг у друга передовую практику, и благодаря этому происходит постоянное совершенствование всей регуляторной среды.

Еще одним доводом, приводимым сторонниками разделения надзора за разными секторами финансового рынка, является то, что во избежание возможной критики за упущения, повлекшие крах того или иного института, мегарегулятор может неоправданно ужесточить регулирование и надзор за всеми поднадзорными секторами рынка, а это, в свою очередь, будет сдерживать появление новых инновационных продуктов и услуг. Кроме того, мегарегулятор может пойти по пути унификации регулирования разных секторов рынка, что может привести к упрощению регулирования в ущерб его эффективности.

Серьезным аргументом против объединения надзорных функций является то, что этот процесс может быть достаточно затратным, продолжительным и болезненным. Он может потребовать серьезной переработки/доработки информационных систем и стандартов осуществления регулирования и надзора, обучения работников в целях подготовки их к выполнению новых обязанностей, реорганизации системы управления. Дополнительная нагрузка ляжет на плечи финансовых институтов, которые будут переходить из-под надзора одного органа к другому.

Преимущества и недостатки передачи регулирования и надзора за финансовым сектором центральному банку

Одной из причин, по которым регулирование и надзор за финансовым сектором зачастую передаются центральному банку страны, является следующая: не обладая детальной надзорной информацией об участниках финансового рынка, центральному банку сложно принимать обоснованные решения в рамках выполнения им функции кредитора последней инстанции. Как правило, центральные банки предоставляют возможность определенным типам финансовых институтов заимствовать средства на покрытие краткосрочной потребности в ликвидности. Этому способствует прямая подчиненность надзорного блока кредитору последней инстанции, и такая поддержка затруднена в ситуации, когда функции кредитора последней инстанции и надзора возложены на разные органы.

Некоторые исследователи отмечают, что центральные банки, как правило, хорошо понимают деятельность финансовых институтов, поскольку они зачастую сами участвуют в операциях на финансовых рынках. В связи с этим центральный банк имеет возможность выстраивать систему регулирования и надзора с учетом тех целей и задач стабилизации и развития финансовых рынков, которые представляются наиболее значимыми, что особенно важно в периоды финансовых кризисов. Объединяя в одном лице функции поддержания финансовой стабильности, кредитора последней инстанции и органа надзора, центральный банк может оперативно и эффективно реагировать на проблемы, которые он сам и выявляет, а также требовать от поднадзорных финансовых институтов принятия необходимых мер для минимизации системного риска. Выполняя функции надзорного органа за финансовым сектором, центральный банк может лучше выполнять другие стоящие перед ним задачи, касающиеся монетарной политики, финансовой стабильности и развития платежных систем.

Еще одним аргументом в пользу передачи функций по регулированию и надзору за деятельностью различных секторов финансового рынка центральному банку является то, что в большинстве государств центральный банк обладает законодательно закрепленной независимостью, что позволяет ему принимать решения, руководствуясь не сиюминутными политическими выгодами, а профессиональными интересами, на основе более глобального и перспективного анализа как существующей экономической ситуации, так и превалирующих и только зарождающихся тенденций развития финансовых рынков. Независимость центрального банка снижает риск запаздывания с реагированием на возникающие риски по причине политического давления. При этом политическая независимость центрального банка от правительства сочетается с его финансовой независимостью, что повышает гибкость центрального банка и оперативность принимаемых им решений.

Среди других причин, по которым многие страны предпочитают объединять надзорные и регулирующие функции под «крылом» центрального банка, можно также назвать экономию на масштабе, наличие у него значительных финансовых ресурсов, что является одним из ключевых условий для обеспечения надлежащей эффективности финансового регулирования. Обладая значительными ресурсами, центральный банк может больше средств направлять на совершенствование своей технологической базы, наем квалифицированного персонала и обучение работников. Кроме того, в случае полной интеграции в рамках центрального банка имеется возможность лучше координировать выполнение разных задач и функций - монетарных, макро и микропруденциальных. Это, в свою очередь, создает условия для повышения эффективности процесса выработки согласованных решений, их принятия и реализации.

В то же время в научной литературе приводится и множество аргументов в пользу отделения регуляторных и надзорных функций от иных функций, традиционно выполняемых центральными банками. Среди них называются потенциальный конфликт интересов между целями монетарной политики и целями регулирования и надзора, который, например, возможен в ситуациях, когда стремление центрального банка добиваться снижения инфляции путем изменения рыночных ставок привлечения и размещения денежных средств может привести к разорениям отдельных банков или иных финансовых институтов из-за несбалансированности стоимости и сроков их активов и обязательств. Наряду с этим некоторые исследователи отмечают риск того, что крахи банков, за которые часто критикуют надзорные органы, как неспособные своевременно принимать предупреждающие меры, могут угрожать подрывом доверия к центральному банку в целом, в том числе к обоснованности той монетарной политики, которую он проводит.

Ряд исследователей указывает на опасность чрезмерной концентрации полномочий в руках независимого, неизбираемого органа, особенно в случае, когда не обеспечивается необходимый и достаточный уровень его подотчетности и транспарентности. Потенциальной проблемой также иногда называется то, что для принятия эффективных решений члены высших органов управления центрального банка, если он выступает в качестве мегарегулятора, должны будут обладать очень широким кругом знаний и информации, касающихся самых разных аспектов функционирования достаточно сильно различающихся между собой секторов финансового рынка, финансовых продуктов и услуг. В случае, если руководящий орган мегарегулятора, принимающий решения, будет состоять из экспертов в разных узких областях, может возникать угроза его фрагментации на группы интересов, которые в некоторых ситуациях способны серьезно конфликтовать друг с другом, поскольку цели этих групп - например, руководителей надзорных подразделений и руководителей, отвечающих за монетарную политику, вопросы финансовой стабильности и пр., могут конфликтовать между собой. Поэтому при формировании структуры органов управления центрального банка - мегарегулятора необходимо уделить должное внимание тщательной проработке алгоритмов принятия ими решений в рамках своей компетенции.

Условия успешности процесса интеграции
Наряду с проблемой выбора наиболее подходящей для конкретной страны архитектуры финансового регулирования необходимо обеспечить продуманность и последовательность шагов по переходу от существующей системы к той, которая признана более отвечающей реалиям текущей ситуации и будущего - как близкого, так и отдаленного. Иначе переходный период рискует оказаться «потерянным временем» и неразберихой, когда работа по регулированию отдельных секторов финансового рынка может быть в той или иной мере парализована.

Чтобы этого не допустить, важно на этапе планирования перехода к новой архитектуре финансового регулирования оценить те риски, с которыми сопряжен процесс интеграции, и принять необходимые меры для их минимизации. Мартин Чихак и Ричард Подриера отмечают четыре группы рисков, которые могут возникать при переходе от одной институциональной структуры финансового регулирования к другой: некоторые политики будут использовать тот факт, что структура регулирования и надзора меняется, чтобы как можно быстрее создать мегарегулятор вне зависимости от того, насколько оптимальным является это решение; процесс изменений приведет к возникновению проблем в регулировании и надзоре, и их эффективность понизится под давлением и в интересах влиятельных представителей финансового сектора; интеграция приведет к утрате ключевого персонала, что также может способствовать снижению эффективности регулирования; из-за перестройки технологических процессов и систем в связи с интеграцией новых функций и нового персонала центральный банк как надзорный орган будет отвлекаться от тщательного отслеживания ситуации, развивающейся в финансовом секторе.

Сам процесс перехода к созданию мегарегулятора чреват тем, что политические соображения перевесят соображения целесообразности и оправданности того, в какой мере предполагаемая новая архитектура финансового регулирования является оптимальной для данной страны и данных обстоятельств - как существующих, так и ожидаемых в будущем. Как отмечают названные авторы, некоторые политики могут попытаться, воспользовавшись ситуацией, повысить степень своей влиятельности и продавливать как можно более быстрое принятие окончательного решения о будущей системе регулирования финансового сектора. Такой вариант может привести к созданию ведомства с недостаточно четко определенными целями и задачами, недостаточным уровнем независимости или иными серьезными проблемами. Во избежание такого развития событий важно провести тщательный анализ всех потенциальных преимуществ и недостатков создаваемой структуры и обеспечить их углубленное профессиональное публичное обсуждение.

Интеграционный процесс требует разработки нового законодательства. Отдельные проблемы, которые удалось решить в рамках существующего режима отраслевого регулирования и надзора, могут оказаться не охваченными новой регуляторной базой, что чревато ослаблением законодательного режима или недостаточной урегулированностью отдельных аспектов функционирования финансовых рынков. Одним из путей разрешения этой проблемы может являться сохранение прежних законодательных норм и принятие закона, возлагающего ответственность за обеспечение их выполнения на мегарегулятор. В то же время, хотя такой подход и способен помочь минимизировать риск неоправданного изменения законодательства под воздействием политического или отраслевого влияния, он также может ограничить и потенциальные выгоды от интеграции финансового регулирования в руках мегарегулятора.

Процесс интеграции может привести к тому, что некоторые ключевые руководители и/или специалисты не станут переходить в новый для себя коллектив. Любой переход из одной организации в другую, имеющую иную корпоративную культуру и порядки, порождает неопределенность, в том числе в отношении карьерных перспектив. В этом случае люди из присоединяемых организаций зачастую отдают предпочтение поиску работы в частном секторе, особенно по своему профилю. В определенных ситуациях это будет приводить к снижению, пусть, возможно, и временному, качества и эффективности регулирования и надзора. В первую очередь это касается надзора за «присоединяемыми» секторами финансового рынка. Для разрешения таких проблем необходимы сторонние эксперты, специализирующиеся на разработке и осуществлении процессов слияний и поглощений, смене руководства, адаптации сотрудников к работе в новых условиях и в новых организациях.

Как показывает опыт многих зарубежных стран, объединение финансового регулирования и надзора должно осуществляться продуманно и последовательно на основании тщательно проработанного и предварительно согласованного со всеми заинтересованными ведомствами плана. При этом, когда решение принято, само объединение должно проводиться быстро.

В целом, залогом успешности процесса интеграции является реализация в течение переходного периода обоснованного и понятного всем заинтересованным сторонам комплекса мер, направленных на минимизацию рисков, и обеспечение достижения всех преимуществ интеграции, включая эффективное использование информации, опыта и знаний в рамках единой организации; гармонизацию качества регулирования и надзора, приводящую к лучшему надзору за конгломератами; экономию на масштабе за счет сокращения накладных расходов.