Необходимость децентрализации государственной политики развития и поддержки малого и среднего предпринимательства - МСП как в России, так и в других странах основывается на очевидном факте привязки деятельности субъектов МСП к локальным ресурсам, к локальным рынкам, к ограниченной территории хозяйственной деятельности. Из этого правила, конечно, имеются исключения. Среди субъектов МСП немало таких, которые выходят со своей продукцией и услугами на общенациональные и даже на мировые рынки. Но в своем большинстве субъекты МСП непосредственно зависят от того, каков предпринимательский и инвестиционный климат, а также состояние потребительского спроса на товары и услуги на основной территории их хозяйственной деятельности.

Вот почему на местах намного лучше видны трудности и проблемы МСП, нежели из центрального правительства страны. На местном уровне легче находить конкретные способы решения проблем МСП в рамках общенациональной политики их поддержки. Особенно очевидна необходимость учета этого факта в проведении государственной политики в отношении МСП в России как федеративном государстве.

Малое и среднее предпринимательство: новая роль в экономической и социальной динамике современного общества

В марте 2014 г. в Москве в Манеже был проведен Всемирный конгресс предпринимателей, в рамках которого работала секция государственной политики в отношении МСП. Анализ представленных докладов позволяет сделать ряд важных выводов, которые могут иметь существенное значение для дальнейшей стратегии государственной политики развития и поддержки МСП в России и ее регионах.

Во-первых, конгресс показал, что в современных демократических государствах, в рамках взаимодействия власти и бизнеса содействие МСП все более теряет чисто экономическую, в том числе и чисто фискальную окраску. В нынешних условиях политика государства все более ориентируется на ее социальные приоритеты, а именно на задачи формирования - через развитие сферы МСП - современного креативного класса, инициативы, интересы и потребности которого все более будут определять собой стабильность и динамизм экономики и политики государств в ХХI в.

Во-вторых, материалы Конгресса убедительно свидетельствуют: государственной политике в отношении МСП ныне все более присущи тенденции децентрализации, которая приобретает значение одного из ключевых механизмов саморазвития территорий. Это связано с тем, что, с одной стороны, в своем развитии МСП, как преимущественно локальный экономический феномен, опирается на ресурсный, производственный и потребительский потенциалы региона. С другой стороны, сектор МСП способен, при благоприятных условиях и адекватных мерах государственной поддержки, внести существенный вклад в дальнейшее наращивание этого потенциала, в модернизацию регионального звена экономики в целом.

Законодательные и организационные основы децентрализации политики в отношении МСП России

Децентрализация как базовый принцип политики развития и поддержки МСП была заявлена в ныне действующем Федеральном законе Российской Федерации от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». В соответствии с этим законом федеральные власти законодательно закрепили за собой две основные функции: стратегическую разработку и проведение общероссийской политики, а также содействие регионам в поддержке предпринимательства.

На исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации по вопросам развития МСП возложены следующие полномочия: формирование и реализация государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в регионе; разработка и реализация региональных программ раз вития субъектов МСП. Предполагается, что эти региональные программы должны учитывать национальные, социально-экономические, культурные особенности субъектов Федерации. Кроме того, субъекты Федерации имеют право самостоятельно оказывать дополнительные формы поддержки МСП за счет собственных средств региональных бюджетов.

Закреплению этих положений предшествовала активная дискуссия о целях и инструментах политики поддержки МСП в нашей стране. Правомерно ставились вопросы о том, что слабое развитие сектора МСП обусловлено не столько неэффективной политикой со стороны государства, сколько тем, что российская экономика просто мало нуждается в некрупном предпринимательстве. Другими словами, в данном направлении государственной политики наметился «идейный кризис».

Фиаско прежней системы государственной поддержки малого бизнеса в России, как мы полагаем, было во многом обусловлено и откровенно экспериментальным характером этой системы и механическим копированием зарубежного опыта поддержки МСП. Но при этом Россия, в отличие от высокоразвитых стран, не обладала финансовыми, институциональными и кадровыми ресурсами для сколько-нибудь результативного функционирования такой системы. Кроме того, на старте российских экономических реформ поддержка МСП стала одним из первых активно реализуемых направлений государственной политики, нацеленной на формирование основ новой, рыночной экономики страны.

В итоге эта «пионерность» политики государства в отношении МСП вышла ей «боком». Уже изначально система мер государственной политики в этой области обнаружила слабую связь с другими ключевыми направлениями экономической политики государства. Кроме того, даже при наличии целевых государственных программ, ситуация 1990-х годов не позволяла выделить на цели поддержки МСП достаточные объемы экономических ресурсов. Крайне слабым оставался и контроль за результативностью расходуемых на эти цели средств.

Однако полного отказа от «присутствия» федерального центра в общегосударственной политике развития и поддержки МСП не произошло. Тем не менее осознание низкой, а по многим позициям просто отрицательной эффективности этого направления государственной политики привело к прекращению использования института федеральных программ поддержки, а в 2005 г. - к ликвидации Государственного комитета по поддержке и развитию малого предпринимательства, а также Федерального Фонда поддержки малого предпринимательства. Основные функции поддержки МСП на федеральном уровне, как было отмечено выше, были переданы тогдашнему Министерству экономического развития и торговли, а значительному числу федеральных министерств и агентств - отдельные полномочия по содействию МСП. Государственная поддержка малого бизнеса продолжалась по инерции и в регионах, однако и здесь началось упразднение «своих» региональных комитетов и фондов поддержки малого предпринимательства.

Новая система поддержки МСП, выстраиваемая с 2008 г. на базе 209-го ФЗ, с самого начала смогла опереться на бюджетные вливания, по своим объемам кратно превысившие предыдущие. До этого совокупный объем выделяемых на эти цели средств по годам колебался в пределах до 6 млрд руб. В 2013 г. общий объем бюджетных расходов на поддержку МСП в стране превысил 32 млрд руб. К тому же на 20 млрд руб. было выдано государственных гарантий для кредитования МСП. Намного четче стала прослеживаться связь политики поддержки МСП с основными направлениями экономической и социальной политики российского государства. В стране создана широкая инфраструктура поддержки, сформированы и реализуются ведомственные, региональные и муниципальные программы развития МСП.

Разработана система «дорожных карт» - планов первоочередных мероприятий по наиболее проблемным сферам государственного регулирования в сфере МСП, а именно: повышение доступности энергетической инфраструктуры; поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта; развитие конкуренции и совершенствование антимонопольного регулирования; упрощение процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; расширение доступа субъектов МСП к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием и пр.

В рамках реализации заложенных в 209-м ФЗ принципов децентрализации государственной политики в отношении МСП Минэкономразвития РФ создало механизм софинансирования из федерального бюджета региональных программ поддержки и развития МСП. Ежегодно Министерством проводится отбор заявок регионов на получение федеральных средств для покрытия части расходов по реализации таких программ. Через финансовые каналы региональных программ бюджетные средства доходят до муниципальных программ поддержки МСП. В настоящее время на вливания из федерального бюджета через Минэкономразвития РФ приходится доминирующая часть финансирования поддержки российского МСП.

Региональные и муниципальные программы во всяком случае лучшие из них содержат детализированные комплексы мероприятий по поддержке МСП, включая поддержку производственной, сельскохозяйственной и инновационной деятельности, поддержку молодежного предпринимательства. Они охватывают основные направления по нормативно-правовому, финансово-кредитному, информационно- техническому, организационному, кадровому и консультационному обеспечению малого и среднего бизнеса. Через программы осуществляется субсидирование и, частично, льготное кредитование МСП.

Но при всем этом на сегодняшний день в стране ситуация в сфере развития МСП и его и государственной поддержки, равно и уровень научного осмысления имеющихся здесь проблем в целом, оставляют весьма двойственное впечатление. Формально уже более 20 лет эта тема находится в центре внимания органов власти всех уровней, а также научного сообщества. Количество научных публикаций и защищенных на тему поддержки и развития МСП диссертаций просто зашкаливает. Тем не менее говорить о том, что за эти годы российский малый бизнес сделал рывок вперед, как в количественном, так и в качественном плане, реально содействовал решению наиболее острых хозяйственных и социальных проблем страны - оснований пока явно нет.

Состояние сектора МСП в экономике России
Сегодня по доле МСП в ВВП и количеству занятых в этой сфере - даже с учетом национальных различий в критериях МСП Российская Федерация существенно отстает не только от экономически развитых стран, но и от многих развивающихся стран. Доля МСП в ВВП страны остается на уровне менее 25%, против 45%, и даже 75%, в экономически развитых странах мира. В секторе МСП российской экономики занято 17,8 млн чел., или примерно 25% экономически активного населения страны, против 68% в странах Евросоюза. При этом уровень развития сферы МСП крайне дифференцирован по регионам страны и какой-либо тенденции к сглаживанию этих различий не наблюдается. Не обозначилась у нас и традиционная «антикризисная» роль МСП. Когда в 2008-2009 гг. российская экономика столкнулись с существенным экономическим спадом, сектор МСП не только ничего не компенсировал в плане показателей производства и занятости, но даже обвалился в еще большей мере, чем вся экономика в целом.

В 2013-2014 гг. темпы экономического роста страны вновь обнаружили устойчивую тенденцию к замедлению, как и ранее, рассчитывать на локомотив малого бизнеса не приходится: в своей основной массе он явно не в состоянии поддержать позитивную динамику производства и реальных доходов населения. Например, за полтора года - начиная со второй половины - конца 2012 г., в стране исчез примерно 1 млн индивидуальных предпринимателей, а зарегистрировалось только 360 тыс. Таким образом, общая потеря для малого бизнеса составила более 600 тыс. хозяйствующих субъектов. К сожалению, из-за задержки с обработкой и публикацией данных по статистике МСП, а также из-за проблемной достоверности приводимой ею информации и иные имеющиеся сейчас показатели не отражают в полной мере той сложной ситуации, которая сложилась ныне в этой сфере российской экономики.

Но дело не только в цифрах. Важно то, что в нынешних российских условиях сфера МСП явственно не выполняет три ее наиболее значимые функции в экономике современного мира, а именно: активное включение в инновационные процессы в экономике; антикризисное демпфирование производства, занятости и доходов населения; формирование основ среднего класса как ключевой фигуры современной экономической и политической демократии. Неустойчивость поведения субъектов МСП напрямую обусловливается неустойчивостью предпринимательской среды, отсутствием мощных инновационных «прорывов» в экономике.

Действительно, по данным Росстата, доля инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ и услуг малых предприятий за последние несколько лет устойчиво находится на уровне 1,5%. В этом смысле малый бизнес пока даже менее инновационен, чем крупный. И это не случайно, если реально оценивать структуру российского МСП по видам экономической деятельности. Проникновение МСП в реальный сектор российской экономики - кроме строительства весьма незначительно. Доля малого бизнеса в хозяйственном обороте промышленности в целом составляет всего 5-6%. Инновационные малые предприятия более-менее продуктивны только в особых «точках» их сосредоточения - например, в рамках ОЭЗ технико-внедренческого типа, в некоторых привузовских центрах и технопарках и пр. Однако в целом говорить о весомом вкладе сектора МСП в инновационный «прорыв» в российской экономике было бы явно преждевременно. Номинально проведенная децентрализация политики поддержки МСП так и не принесла должных позитивных результатов.

Политика в отношении МСП и предпосылки ее эффективной децентрализации
Негативные процессы в сфере МСП последних двух лет частично можно объяснить неразумными фискальными мерами Правительства РФ. Имеется в виду принятое в 2012 г. решение об удвоении страховых платежей для МСП на упрощенной системе налогообложения - УСН. Затем правительство РФ частично пошло на «попятную», сократив объемы этих платежей, но механизм разочарования и разрушения в сфере МСП уже был запущен. Наиболее существенно этот процесс, как было показано выше, затронул тот сегмент сферы МСП, который представлен предпринимателями без образования юридического лица - ПБОЮЛ. Ситуация может еще более осложниться в связи с принятым решением о том, что малые предприятия на той же УСН вскоре будут дополнительно платить налог на имущество, причем по кадастровой стоимости.

Однако надо сказать, что этот почти «стандартный» тезис о преобладающем значении негативной зависимости «неразумная налоговая политика - сжатие сферы МСП», который у нас последнее время беспрестанно повторяется, в действительности заметно упрощает ситуацию. На деле эта ситуация сложнее, и ее можно обрисовать примерно так: в ходе проведенного нами обследования в Москве представители инновационных МСП, или МСП реального сектора экономики заявили, что, при наличии устойчивого спроса на их продукцию, они вполне справляются с имеющейся налоговой нагрузкой и не считают ее обременительной. Другое дело, что спрос на инновационную продукцию мал, в результате чего инновационные МСП часто остаются «не у дел», и в этой ситуации одни только налоговые послабления сами по себе им ничем помочь не могут.

Что касается торговых МСП, то их позиция такова, что налоговые и иные льготы - кроме льгот по аренде помещений им не нужны, да и высокие налоги им не страшны, т.к. они их все равно не платят или платят в символических размерах. Тут причины «сжатия предпринимательской среды» совсем иные. Например, в Москве и в целом ряде других крупных городов России в последние два года городские власти под предлогом защиты прав потребителей устроили для значительной части торговых МСП просто «Варфоломеевскую ночь». Другими словами, городские администрации, формально декларируя защиту интересов МСП, на деле отстаивают интересы крупных сетевых структур, а малый бизнес просто изгоняется.

Но в целом, конечно, нельзя связывать нынешнюю ситуацию в сфере МСП только с отдельными неудачными управленческими решениями и отрывать ее от положения дел в экономике в целом. Главное, как уже отмечалось, - это сохраняющаяся структурная деформация российской экономики в пользу преимущественной роли сырьевого сектора создает ту экономическую среду, где МСП практически не востребованы. Еще один важный момент - закрепление экономико-правовых механизмов для децентрализованного включения малых и средних форм хозяйствования в функционирование активно формируемых ныне институтов развития - территориальных форм производственной и инновационной деятельности.

Проблема эта очень многоаспектна, но мы особо выделим лишь один очевидный момент - реальнаую децентрализацию этого направления государственной политики с акцентом на условия и стимулы к тому, чтобы сектор МСП эффективно «впитывал» и при этом одновременно умножал стратегический потенциал социально-экономического развития регионов. Сформировать должную заинтересованность и активную позицию субфедерального звена управления в отношении развития и поддержки МСП можно лишь при наличии ряда предпосылок. На наш взгляд, можно выделить три группы таких предпосылок: - правовые предпосылки; - экономические предпосылки; - институциональные предпосылки. Остановимся кратко на сути каждой из этих групп предпосылок.

Правовые предпосылки
Действующий 209-й ФЗ 2007 г., равно как и преимущественно копирующие его аналогичные законы субъектов Федерации, к настоящему моменту заметно устарел. В этом смысле сектор МСП как систему объектов государственной поддержки следует сегментировать и ограничивать не по количественным параметрам - число занятых, объем хозяйственной деятельности и пр., а по качественным признакам.

Необходимо законодательно закрепить обязательность использования принципов типизации субъектов МСП по уровням хозяйственной зрелости и видам экономической деятельности в целях усиления и повышения эффективности адресности мер государственной политики по развитию малых форм хозяйствования. Это, соответственно, требует обоснования признаков, позволяющих выделить группы субъектов МСП, реально нуждающихся в мерах прямой государственной поддержки, а также закрепления условий, исключающих возможности злоупотребления теми или иными формами такой поддержки.

При этом следует изначально полагать, что в современных условиях всякая «веерная» поддержка малоэффективна, а каждая целевая группа субъектов МСП - реальный сектор, промышленно-инновационная деятельность нуждается в особых формах и инструментах государственной поддержки, причем такая сегментация возможна как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Нужно также законодательно закрепить и другие востребованные институциональные новации. Так, в правовом смысле также очень важно защитить права интеллектуальной собственности, возникающей у малых инновационных предприятий. Далее, в настоящее время многие эксперты говорят, что введенный 209-м ФЗ такой новый институт, как «среднее предпринимательство», как особый объект государственной политики себя не оправдал, поскольку четко позиционировать и практически реализовать специфику «среднего предпринимательства» как объекта такой поддержки не удалось.

Закон исходил из аналогии малых и средних предприятий как объекта поддержки с той оговоркой, что последним эта поддержка изначально была доступна в меньшем «ассортименте», нежели малым предприятиям, но эта посылка себя не оправдала. Однако просто так выталкивать среднее предпринимательство из сферы законодательного регулирования не стоит. Можно предположить, что специфика этого объекта государственной поддержки может быть идентифицирована иначе, прежде всего через призму взаимодействия мер поддержки МСП с государственной промышленной и инновационной политикой, о чем мы скажем чуть ниже.

С точки зрения правового регулирования необходимо более четко позиционировать сам смысл полномочий органов власти субфедерального уровня по развитию и поддержке МСП. Даже опытные правоведы не могут точно определить, что означают эти списки полномочий: потенциальную возможность или прямую обязанность соответствующих органов власти и управления. На деле эти полномочия превратились в некий опцион: хотим - делаем, хотим - нет, особенно при наличии универсальной отговорки - «денег нет». Да и само правовое регулирование данного вопроса несет в себе существенные разночтения.

209-й ФЗ в ст. 11 фиксирует весомый блок полномочий органов местного самоуправления по вопросам развития и поддержки МСП. Однако федеральный закон по общим принципам организации местного самоуправления трактует этот вопрос значительно более узко, причем за счет дополнений, внесенных уже после принятия этого закона. Как мы полагаем, вопрос о данных полномочиях органов субфедерального управления должен быть сформулирован более гибко и, главное, единообразно во всех нормативно-правовых документах.

Речь должна идти о разграничении этих полномочий на «обязательные» - они должны строго контролироваться, но при этом полноценно обеспечиваться финансово-бюджетными ресурсами и «добровольные», исполнение которых должно так или иначе стимулироваться, прежде всего, через распределение налоговых поступлений, но без административного давления сверху. Специализированные формы государственной поддержки МСП должны быть четко идентифицированы и регулироваться как особые виды государственных услуг.

Далее следует отметить то, что в действующем виде 209-й ФЗ говорит о таком федеральном полномочии в отношении МСП, как «разработка и реализация федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства». Однако в нынешних условиях, когда практика применения программно-целевых методов управления стала чрезвычайно разнообразной, такой формальной записи уже недостаточно. Закон должен уточнить, о каких именно программах идет речь и какие основные требования к этим программам должны предъявляться. Это в полной мере касается и региональных программ поддержки МСП, которые во многих субъектах Федерации сейчас либо отсутствуют, либо сжались до номинальных параметров. Кроме того, закон в виде особой статьи, как было отмечено выше, должен четко гарантировать позиции МСП в деятельности всех видов институтов развития как федерального, так и регионального уровней.

Экономические предпосылки
Хорошо известно, что эффективная работа органов публичной власти всех уровней, в том числе и в рамках политики развития и поддержки МСП, зависит от трех слагаемых: полномочия, ресурсы и стимулы. Две последние позиции - ресурсы и стимулы как раз и отражают экономический блок рассматриваемых предпосылок успешной децентрализации государственной политики в отношении МСП.

Здесь очень важна такая принципиальная закономерность: ресурсы, порядок их распределения сами по себе должны быть стимулирующим фактором. Идея стимулирования формально присутствует и сегодня, как со стороны федерального центра, так и особенно со стороны регионов в отношении отдельных муниципальных образований. Эта идея, как правило, реализуется через систему так называемых «премиальных» дотаций, т.е. дополнительных выплат к общей схеме финансового выравнивания при достижении регионом определенных показателей, в число которых часто попадают и показатели развития сектора МСП.

Однако, как показывает практика, стимулирующий эффект в данном случае носит кратковременный характер. Реальный стимулирующий эффект может быть связан лишь с заинтересованностью региона в регулярном поступлении основных видов налоговых доходов, генерируемых в сфере МСП. Например, это возможно в том случае, если все налоги от МСП, а не только получаемые по специальным налоговым режимам будут направляться в субфедеральные бюджеты. Мощный стимулирующий эффект могла бы дать практика особых условий формирования бюджетов муниципальных образований, выделенных в специальную группу «промышленно- инновационных муниципалитетов», для которых стимулирующий эффект в развитии промышленного и инновационного МСП может быть реализован через направление в местные бюджеты определенного норматива от НДС.

Институциональные предпосылки
Усилить взаимосвязь мер поддержки в отношении МСП с общенациональной социально-экономической политикой можно было бы в рамках системы стратегического планирования, увязывающего все важнейшие направления экономической политики государства как по горизонтали - т.е. по основным видам экономической деятельности, так и по вертикали - федеральная, региональная и муниципальная экономическая политика. Однако реализовать эту модель пока не удается. Хотя закон по стратегическому планированию уже принят, фактический «запуск» системы стратегического планирования связан с разработкой огромного числа подзаконных нормативно-правовых актов и методических документов, на что, судя по всему, уйдут многие годы.

Не решают этой задачи и формально действующие стратегические документы по вопросам долгосрочного социально-экономического и промышленного развития Российской Федерации. Можно сказать, что основные документы стратегического планирования либо вообще обходят сектор МСП стороной, либо рассматривают его проблемы вне генеральных перспектив формирования инновационного облика российской экономики. Негативным примером здесь может служить государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности на период до 2020 года», где проблематика промышленных МСП откровенно «теряется». Позитивную роль здесь могла бы сыграть единая Стратегия промышленной политики в Российской Федерации, однако законодательно закрепить идею разработки такого документа пока не удается.

Конечно, теория современного предпринимательства ставит задачи определения границ государственного вмешательства, исходя из принципа «не навредить», не мешать предпринимателям самостоятельно реализовать наиболее эффективные ниши для своего бизнеса. Но сейчас решение задач по выходу государственной политики в отношении МСП на качественно новый уровень требует переосмысления оптимальных институциональных основ этой политики. Так, очень важно утвердить весомую роль представителей МСП в деятельности разного рода институтов развития, число которых постоянно множится и расходы на которые играют все большую роль в промышленно-инновационной и региональной политике федерального центра. Это не только уже хорошо известные наукограды, но и федеральные и региональные Особые экономические зоны, индустриальные парки, промышленные округа и территории опережающего развития и пр.

Далее, за последние годы в стране накоплен значительный опыт использования программно-целевых методов управления, а сфера их применения постоянно расширяется. Именно так сегодня должна позиционироваться система мер государственной поддержки МСП. В частности, речь идет о государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика», куда включена подпрограмма «Развитие малого и среднего предпринимательства». Подпрограмма включает в себя два блока - финансовую поддержку МСП и совершенствование законодательства в этой области. Первый блок охватывает уже несколько лет действующую практику федерального софинансирования региональных программ развития и поддержки МСП - средний процент субсидирования - 70%. По второму блоку существенных законодательных новаций пока не отмечено.

Однако далеко не все в подобном варианте программного оформления государственной политики в отношении МСП представляется удовлетворительным: прежде всего программа «Экономическое развитие и инновационная экономика» чрезвычайно многоаспектна - в ней есть все, вплоть до реформы здравоохранения и судебной системы и тематика МСП - как и в программе по развитию промышленности в ней откровенно теряется. Система мер, предусматриваемых подпрограммой «Развитие малого и среднего предпринимательства», довольно ограниченна и далеко не охватывает всех проблем и препятствий развитию сектора МСП в российской экономике.

Так, в ней не нашли отражения следующие важные проблемы: реформирования государственной налоговой политики в отношении МСП; обеспечения МСП доступными объектами недвижимости; организации кооперационных взаимодействий малого, среднего и крупного бизнеса; вовлечения МСП в деятельность федеральных и региональных институтов развития. Отсутствуют в программе и вопросы правовой и информационной поддержки субъектов МСП. Все это, как мы полагаем, должно быть отражено в последующих аналогичных программах развития МСП федерального и регионального уровней.

Хотя кардинальные изменения в сфере МСП в России можно ждать только после существенного изменения структуры ее экономики в целом, реальная децентрализация, и в нынешних основанная на общем совершенствовании политики развития МСП, в нынешних условиях способна обеспечить значительно большую эффективность бюджетных средств в сочетании с наилучшими экономическими и социальными результатами поддержки этой сферы.

А.В. ВИЛЕНСКИЙ - доктор экономических наук, профессор, Институт экономики РАН