Формирование бюджетно-налоговой политики в открытой экономике представляет значительную сложность. Имеющиеся в экономической литературе обширные разработки разных аспектов функционирования открытых экономик с различными характеристиками эластичностей инвестиций, позволяют сформулировать отдельные аспекты проблемы, которые предопределяют наиболее существенные элементы взаимодействия денежно-кредитной и налоговой политики и последствия для экономики их взаимосогласованного воздействия.

В условиях открытой экономики инструменты бюджетно-налоговой политики и кредитно-денежной политики фактически выступают как некое единое целое. Мероприятия налоговой политики могут оказывать воздействие на состояние денежно-кредитной сферы, а денежно- кредитная политика сказываться на формировании доходов бюджета. Это обстоятельство имеет целый ряд следствий. Так, de facto приходится определять приоритеты и делать выбор между приоритетом бюджетно- налоговой политики и приоритетом денежно-кредитной политики.

По сути, налоговая политика в условиях фиксированного валютного курса по своему регулирующему воздействию будет отличаться от таковой в условиях плавающего курса. Это означает, что принципиальный выбор политики валютного курса предопределяет и порядок использования целого ряда инструментов налоговой политики. В случае выбора бюджетно-налоговой политики в качестве приоритета, определение типа и параметров денежно-кредитной политики должно носить вторичный характер. Проведение независимых бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики в условиях открытой экономики приводит к снижению действенности мер обеих «политик». Отчасти именно это и происходит в настоящее время в России.

Существенную проблему для малой открытой экономики представляют внешние шоки - внешние негативные шоки, в первую очередь. К числу ключевых рисков таких шоков следует отнести глобальные финансовые риски и суверенные риски больших открытых экономик; риски товарных рынков ключевых торгуемых товаров и др.

Остановимся на проблемах бюджетно-налоговой системы России в условиях реализации ряда негативных внешних шоков последних десятилетий.

Общая характеристика бюджетно-налоговой политики России
Со сменой политических ориентиров и выходом на международные рынки в качестве самостоятельного государства неизбежно стала меняться и бюджетная сфера нашей страны. Но если доходная часть бюджета практически сразу претерпела существенные изменения, то расходная часть во многом унаследовала тенденции советской экономической системы. В первую очередь это касается социальных обязательств государства. Несмотря на реформы собственности и отказ от централизованного планирования и распределения ресурсов, правительство Российской Федерации приняло на себя значительную часть прежних социальных обязательств.

Становление налоговой системы в условиях трансформации социально-экономической и политической системы страны происходило непросто - сказывалось отсутствие опыта и механизмов эффективного налогового администрирования. Жесткая денежно-кредитная политика и распространение неденежных форм расчетов усугубляли проблему неплатежей. Политическая и экономическая нестабильность провоцировали уклонение от уплаты налогов и вывоз капитала. Все это сказывалось на формировании доходной части бюджетов всех уровней власти. Одновременно расходная часть, несмотря на регулярный секвестр, не могла покрываться за счет бюджетных доходов.

Политика последних лет существования Советского Союза к началу 1990-х годов привела состояние общественных финансов к кризисному - дефицит бюджета достигал 10% ВВП. Правительству РФ пришлось решать не только проблемы, обусловленные переходным периодом, но и столкнуться с грузом долговых и социальных обязательств, принятых на себя предыдущей властью. Трансформационный кризис сопровождался неожидаемыми, огромными по своим масштабам потерями в объемах производства и благосостояния. Макроэкономический кризис 1998 г., вызванный внешним шоком, происходил на фоне растущего госдолга и хронического дефицита бюджета.

Максимальный объем госдолга - внешнего и внутреннего в совокупности относительно ВВП приходился на 1998 г., когда госдолг составил 146,5% ВВП. Ключевой проблемой в этот момент было отсутствие цивилизованного механизма финансирования дефицита государственного бюджета и схемы обслуживания государственного долга. Однако сформировавшаяся к началу 1998 г. крайне неэффективная структура внутреннего долга с доминированием в ней краткосрочных ценных бумаг привела к краху не только модели обслуживания задолженности, но и схемы неналогового финансирования государственных расходов.

К началу 1998 г. фактически стала очевидной невозможность обслуживания накопленной задолженности по прежней схеме ГКО. Расходы на обслуживание государственного долга - только по официально применявшейся в этот момент методологии составили почти 5% ВВП.

Однако с 1999 г. объем задолженности стал резко снижаться и к году следующего мирового кризиса - 2008 составил 7,5% ВВП. Этому способствовали как объявление дефолта по государственным облигациям, так и девальвация рубля, а затем последующий рост цен на нефть и номинально «избыточных» доходов федерального бюджета. Уже с 2000 г. и вплоть до 2008 г. консолидированный бюджет стал сводиться с профицитом. В это же время отмечается рост ВВП.

Период с начала 2000-х годов до 2007 г. можно считать временем реализации положительного внешнего шока для российской экономики. Рост цен на нефть и на прочие сырьевые товары определил не только циклический подъем, но и повышательный тренд российского ВВП.

Налоговая реформа, проводимая с конца 1990-х годов, сопровождалась разработкой механизмов изъятия природной ренты. Позитивный внешний шок, которым для российской экономики стало повышение цен на энергоносители, безусловно, повлиял на формирование доходов бюджета. В первую очередь это коснулось доходов федерального бюджета.

Со второй половины 2000-х годов появилось устойчивое выражение «нефтегазовые доходы», - наш федеральный бюджет, строго говоря, зависит исключительно от нефтегазовых доходов.

С 2002 по 2008 г. проблема сбалансированности федерального бюджета была неактуальна: устойчиво формировался профицит, сокращались расходы на обслуживание госдолга, за счет его погашения. Кризис 2008 г. привел к резкому падению доходов бюджетной системы и сопровождался ростом государственных расходов.

Внешний шок, которым для России стало падение цен на нефть, а также последствия финансового кризиса в экономике США, сильнее всего отразился на показателях федерального бюджета. Параметры консолидированных бюджетов субъектов Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов показывают бóльшую финансовую устойчивость.

В 2011-2013 гг. ежегодно планировался дефицит федерального бюджета и утверждался определенный объем заимствований. Поступления нефтегазовых доходов регулярно превышали запланированные уровни, однако план по заимствованиям продолжал реализовываться. Это позволило возобновить отчисления в Резервный фонд.

Однако уже в 2015 г. Резервный фонд становится основным источником финансирования растущего дефицита федерального бюджета. В 2016 г. ожидается аналогичная ситуация. Если на 1 января 2016 г. объем средств Резервного фонда составил порядка 50 млрд, то уже на 1 октября 2016 г. - лишь 32 млрд долл. США. Дефицит федерального бюджета, по данным на 1 сентября 2016 г., оценивается более чем в 1,4 трлн руб. С такими темпами расходования средства Резервного фонда иссякнут уже к концу 2017 г.

Значительные заимствования, вместе с формированием профицита и отчислениями в Резервный фонд, фактически означают изъятие ликвидности. В условиях высокой инфляции такая политика имеет смысл при условии, что Центральный банк не имеет возможности влиять на денежную массу - как правило, это характерно для политики фиксированного курса национальной валюты. По итогам 2011 г. инфляция действительно снизилась до 6,6% по сравнению с 8,8% в предыдущем периоде. Нельзя утверждать, что снижение инфляции - исключительно заслуга сдерживающей фискальной политики. Более того, планы по заимствованиям утверждаются одновременно с утверждением Закона «О федеральном бюджете...», следовательно, их основная цель - финансирование планируемого дефицита бюджета, а не проведение ограничительной монетарной политики.

Гораздо важнее, что расходы на обслуживание займов, как правило, больше доходности от сбережений - 69% в 2010-2013 гг. и 11-14% в 2014-2016 гг. против 3-4% годовых. Фактически этот спрэд в доходности представляет собой плату за развитие долгового рынка. Однако следует учитывать растущую долговую нагрузку на бюджет: в настоящее время доля расходов на обслуживание госдолга невелика, но стабильно растет. Если учесть, что сейчас, когда правительство РФ осуществляет заимствования, наличие Резервного фонда привлекает инвесторов, то в тот период, когда заимствования должны будут стать основным источником покрытия дефицита бюджета, средств в Резервном фонде уже не останется. В условиях отсутствия обеспечения в виде накоплений в Резервном фонде вопрос о доходности государственных обязательств будет стоять более остро.

Возможности количественной оценки компонент фискальной политики
В экономической теории характер фискальной политики - является ли она сдерживающей или стимулирующей, как правило, оценивается по состоянию структурного сальдо бюджета, которое не учитывает циклических колебаний доходов и расходов госбюджета, вызванных циклическими колебаниями ВВП. Эмпирически структурная компонента временного ряда вычисляется с использованием различных фильтров, например, фильтра Ходрика-Прескотта. Циклические колебания оцениваются как разница между фактическими и структурными значениями переменной.

Фискальную политику, которая поводилась с 2001 по 2011 гг. включительно, можно трактовать как сдерживающую, поскольку консолидированный бюджет характеризовался структурным профицитом. Согласно теории, если проводится антициклическая фискальная политика, то в периоды спада политика должна стимулировать совокупный спрос - следовательно, наблюдается структурный дефицит, а в периоды подъема деловой активности - сдерживать рост совокупного спроса, посредством структурного профицита. Подъемы и спады деловой активности измеряются отклонением фактического выпуска от его потенциального уровня. Последний в эмпирических исследованиях часто заменяется трендом ВВП.

Периоды очевидных спадов - 1998 г. и 2009 г. - характеризуются наибольшим снижением рассчитанной циклической компоненты прироста ВВП. При этом фискальная политика в 1998 г. носила скорее стимулирующий характер - отрицательное структурное сальдо бюджета, а в 2009 г. структурная компонента бюджетного сальдо свидетельствует о профиците, иными словами, в этот период проводилась сдерживающая фискальная политика, а дефицит консолидированного бюджета обусловливался исключительно циклическим падением выпуска.

Можно сделать вывод, что в период циклического подъема российской экономики с 1999 по 2008 г., правительство проводило сдерживающую фискальную политику - формировался структурный профицит консолидированного бюджета. Однако следует заметить, что структурная компонента сальдо консолидированного бюджета и после 2008 г. оставалась положительной. В большей степени структурный профицит консолидированного бюджета соответствует структурной компоненте темпов роста ВВП. Это можно интерпретировать следующим образом. Сальдо консолидированного бюджета изменялось в ответ на смену тренда ВВП и циклические колебания деловой активности. Таким образом, фискальная политика в основном была пассивной.

Получение количественных оценок влияния фискальной политики на экономическую активность является отдельной и весьма трудоемкой задачей. Тем не менее предварительно можно предположить, что фискальная политика в России скорее подстраивается под общеэкономические тенденции, чем активно влияет на деловую активность в стране. Поскольку российская экономика по отношению к мировой является малой открытой экономикой - т.е. не влияет на мировую ставку процента и прочие индикаторы, не только шоковые, но и любые изменения мировой рыночной конъюнктуры, касающиеся сырьевых товаров - в первую очередь углеводородов, оказывают заметное влияние на динамику ВВП.

Реакция налоговых доходов бюджета на внешние шоки
Остановимся более подробно на динамике налоговых поступлений основных для отечественной бюджетно-налоговой системы платежей - НДС и налоге на прибыль организаций. Рассмотрим реакцию каждого из указанных платежей в периоды трех ключевых экономических шоков для отечественной бюджетно-налоговой системы. Определенную проблему здесь представляет факт осуществления крупных макроэкономически значимых корректировок налогового законодательства, которые имели место в рамках данного периода - снижение ставки НДС - с 28% до 20% и далее до 18%, а также ставки налога на прибыль с 32-35% до 24% и позднее - до 20%. Кроме того, на протяжении всего рассматриваемого периода проводились менее значительные, с точки зрения макроэкономической статистики, корректировки порядка налогообложения всеми указанными налогами - изменения расчета налоговой базы, расширение и изменение налоговых льгот, изменения порядка определения налогоплательщиков и др.

На протяжении всего рассматриваемого периода - 1992-2015 гг., номинальные значения поступлений НДС имели выраженную повышательную динамику. Четко просматривается только одно падение поступлений данного налога - по номинальным значениям в 2009 г.

Более отчетливо просматриваются шоковые периоды по налоговым поступлениям, учитывающим корректировку на индекс реального валютного курса, просматривается относительно «плавное» снижение поступлений налога в 1993-1998 гг. и в 2014-2015 гг. Сокращение реальных сумм налоговых поступлений в 2008-2009 гг. было относительно незначительным. С этой точки зрения интерес представляет соотношение динамики номинальных значений налоговых поступлений и реальных - фактически динамика валютного курса обеспечивала в 2009 г. «компенсацию» падения реальных доходов.

Необходимо отметить, что бюджетная система имеет дело именно с номинальными суммами поступивших налогов и именно провал или рост поступлений по номинальным значениям сказывается на проведении бюджетно-налоговой политики. Инфляционное обесценение налоговых поступлений представляет собой почти исключительно аналитический инструмент, позволяющий оценивать качество проводимой политики.

Более интересной представляется динамика налоговых поступлений относительно ВВП. В целом в рамках рассматриваемого периода доля НДС в ВВП имела тенденцию к понижению - с 10,4% ВВП в 1993 г. до 4,7 в 1999 г. и 3,5% в 2015 г. Исключение составляет период 2000-2005 гг., когда доля НДС в ВВП возрастала до 6,7-6,8%.

На протяжении всего рассматриваемого периода показатели эластичности налоговых поступлений по ВВП были в среднем достаточно устойчивы: в 1993-1999 гг. эластичность составляла 0,933, в 2000-2009 г. - 0,989, а в 2010-2015 гг. - 0,945. В сторону понижения эластичности поступлений данного налога работал фактор изменения налогового законодательства - понижение ставки, расширение круга товаров и услуг, облагаемых по пониженным ставкам, а также фактор, связанный с особенностью экономики, - рост экспорта и спекуляций вокруг него. Отчасти именно НДС выступает налогом, стабилизирующим общие доходы бюджетной системы. Так, в единственном году, когда имело место падение номинальных поступлений налога по сравнению с предшествующим годом - 2009 г. на 12,1%, не просматривалось падения поступлений по отношению к среднему значению за три предшествующих года падения - рост на 0,5%.

Более чутко реагируют на внешние шоки поступления налога на прибыль организаций. В рассматриваемый период, колебания номинальных значений поступления налога на прибыль были более явно выражены по сравнению с таковыми НДС. Существенные падения поступлений имели место в 1996 г., 2002 г., 2009 г. и 2013 г. Внешний шок, который испытала отечественная экономика в 1998 г., сказался не столько на номинальных поступлениях налога на прибыль, сколько на реальных. Падение реальных поступлений налога на прибыль в 1998 г. составило 45% по сравнению с предшествующим годом и 61% по сравнению со средними значениями за предшествующие три года.

Влияние внешнего шока 2008-2009 гг. на поступления налога на прибыль было более значительным. Но отделить воздействие шока от результатов существенных изменений, внесенных в порядок исчисления налога на прибыль, с 2009 г. довольно сложно. Так, наиболее значительными корректировками налогового законодательства, нацеленными на поддержку экономических агентов в кризисной ситуации, были снижение ставки налога с 24% до 20% с 2009 г., увеличение размера амортизационной премии с 10% до 30% по отдельным видам основных средств, а также изменение порядка учета убытков - возможность полного списания без ограничений.

Падение номинальных поступлений налога на прибыль в 2009 г. по сравнению с предшествующим годом составило 50%, из них за счет снижения ставки сокращение поступлений могло составить лишь 17 п.п., сокращение поступлений за счет учета убытков составило 4,7 п.п., а за счет амортизационной премии - еще 5,9 п.п. Таким образом, за счет изменения порядка налогообложения прибыли в 2009 г. снижение суммы налоговых поступлений могло составить 27,6 п.п. из 50 п.п., а 22,4% фактически отражают падение доходов хозяйствующих субъектов в ходе кризиса. Падение номинальных поступлений налога в 2013 г. также в большей мере является результатом внутренних проблем отечественной экономики. Непосредственное воздействие внешних шоков в полной мере проявилось с 2014 г. в виде падения реальных значений поступлений при росте номинальных - сказывается стремительное падение рубля. При этом единственной макроэкономически значимой корректировкой налогового законодательства стало введение уплаты налога на прибыль консолидированными группами налогоплательщиков - на этот фактор приходится около 25% от общей суммы снижения номинальных доходов. Остальные корректировки налогового законодательства, вступившие в силу с 2013 г., касались частных вопросов и не могли привести к значительным потерям доходов.

Динамика поступлений налога на прибыль относительно ВВП имела большее число пиков и падений. Так, наряду со спадами 1996-1998 гг. и 2009 г. просматривается снижение поступлений налога в 2003 г., как реакция на проблемы, предшествовавшие банковскому кризису 2003-2004 гг. По поступлениям налога в реальном исчислении также просматриваются три проблемных точки - 1998 г., 2002-2004 гг. и 2014 г.

На степень устойчивости, а точнее неустойчивости к внешним шокам поступлений налога на прибыль организаций в настоящее время существенное влияние оказывают следующие причины: значительная доля налога, поступающего от нефте и газодобывающих организаций, и переход к уплате налога на прибыль организаций консолидированными группами налогоплательщиков.

Начиная с 2006 г. доля поступлений налога на прибыль от организаций, основным видом деятельности которых является «добыча сырой нефти и природного газа, предоставление услуг в этих областях» и «производство нефтепродуктов», имеет тенденцию к росту. Так, в 2006 г. доля этих видов деятельности в общей сумме поступлений налога на прибыль составляла 15,7%, а в общем объеме налоговых платежей, администрируемых ФНС, - 30,2%. В 2012 г. на эти виды деятельности приходилось 12,8% поступлений налога на прибыль и 36,7% всех налогов, а по итогам 2015 г. - 17,8% налога на прибыль - 29,9% всех налогов.

Действующая в настоящее время модель налогообложения прибыли имеет целый ряд дефектов, непосредственно воздействующих на формирование реакции экономики на внешние шоки. Рассмотрим некоторые из них.

Совершенно очевидно, что налог на прибыль поддерживает крупные компании в ущерб малому и среднему бизнесу. Переход к уплате налога в рамках КГН существенно усилил данную тенденцию. Сформированные в настоящее время КГН активно интегрированы в мировое экономическое пространство - включая офшорную активность. Поэтому, с одной стороны, обладают потенциально относительно большей устойчивостью к собственно российским последствиям шоков, а с другой - испытывают на себе воздействие шоков, возникающих в иных юрисдикциях, и транслируют их на своих отечественных контрагентов.

Система обложения прибыли поддерживает иностранные и псевдоиностранные инвестиции и дестимулирует вложение отечественного капитала в отечественную экономику. Несмотря на целый ряд мер, принятых в последние годы - формирование списка офшоров для целей налогообложения, введение режима налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний и др., сохраняется высокая эффективность взаимодействия с низконалоговыми юрисдикциями и использования их для целей налогового планирования.

Пропорциональная модель налогообложения прибыли по низкой налоговой ставке, с одной стороны, нивелирует действие любых «тонких» инструментов стимулирования инвестиционной активности организаций, а с другой - не позволяет использовать встроенные элементы антициклического регулирования. Возникает необходимость перехода на «ручное управление» - ярким примером этого является необходимость понижения ставки налогов в 2009 г.

Самостоятельную проблему представляет «встроенность» в режим налогообложения прибыли ключевой ставки Центрального банка - ранее ставки рефинансирования, исходя из которой определяются допустимые значения вычитаемых процентных расходов по банковским кредитам. Результатом является возникновение прямых налоговых потерь экономических агентов в результате снижения ключевой ставки.

Для повышения устойчивости модели налогообложения прибыли организаций к внешним шокам могут быть предложены некоторые корректировки действующего законодательства.

Так, целесообразно введение прогрессивной шкалы налогообложения прибыли организаций в виде дополнительного налога на прибыль для высоких сумм прибыли. Усиление налоговой нагрузки на крупнейших налогоплательщиков - в том числе и в рамках КГН сформирует определенные преграды на пути укрупнения хозяйствующих субъектов и отчасти поддержит конкурентные позиции среднего не очень крупного бизнеса. В условиях экономической цикличности и негативных внешних шоков при сокращении прибыли для таких организаций будет срабатывать кейнсианский принцип встроенного стабилизатора.

Целесообразно определение нового статуса налогоплательщиков, выделяющего национальные компании, не контролируемые из-за рубежа и не имеющие подконтрольные компании за рубежом. Данный статус «налогоплательщик - российская компания» позволит проводить целенаправленную политику по стимулированию отечественных инвестиций и позволит ограничить недобросовестный вывоз капитала из России.

Обеспечение режима налогообложения в условиях признания контролируемой задолженности требует серьезного анализа реалистичности установленных коэффициентов 3 и 12,5 не с точки зрения мировой практики, а с точки зрения фактически складывающихся в РФ соотношений в рамках применяемых отечественными налогоплательщиками схем налоговой оптимизации. Необходима также доработка положений законодательства с учетом имеющейся арбитражной практики по вопросам тонкой капитализации и применения положений о недискриминации в соответствии и соглашениями об избежании двойного налогообложения. Положения ст. 269 п. 2-6, действующие в настоящее время, нуждаются в корректировке, поскольку не определяют исчерпывающе и однозначно все ситуации, когда реально возникают проблемы злоупотреблений, основанные на замещении дивидендных выплат процентами по займам.

Необходим отказ от использования ключевой ставки Центрального банка в качестве базовой величины для определения допускаемых к вычету расходов по выплате процентов по кредитам. В настоящее время «вычитаемые» выплаты процентов должны находиться в пределах от 0,75 до 1,25 ключевой ставки Центрального банка по кредитам в рублях. Аналогичным образом установлены пределы ставок по валютным кредитам, где в качестве базы используются варианты ставки ЛИБОР в зависимости от валюты.

Л.Н. ЛЫКОВА - доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института экономики РАН

И.С. БУКИНА - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник, заведующая Центром макроэкономического анализа и прогнозирования Института экономики РАН