Рекомендации для российской инвестиционной политики условно распадаются на две группы - конкретные рецепты по более эффективному привлечению иностранных капиталовложений в Россию и советы относительно трансформации политики регулирования и стимулирования определенных видов легального экспорта капитала из России. При этом в области привлечения прямых инвестиций в Россию мы сконцентрировались на региональном аспекте, поскольку общие рецепты улучшения инвестиционного климата в стране многократно рассматривались в научной литературе.

Региональные аспекты федеральной политики привлечения иностранных инвестиций в Россию

Немалые размеры российской территории, дифференциация российских регионов по условиям социально-экономического развития и инвестиционной привлекательности, уровню и структуре развития экономики неизбежно приводят к дифференциации федеральной политики привлечения иностранных инвестиций по регионам страны. При этом такая дифференциация складывается как и во многих других странах по трем направлениям: - в ходе разработки и реализации региональной политики федеральных властей, изначально нацеленной на создание условий для социально-экономического развития отдельных регионов; - при наличии четко обозначенной в федеральных документах дифференциации по регионам мер поддержки предпринимательства в рамках других направлений федеральной экономической политики, включая инвестиционную, промышленную, инновационную политики.

Подобная дифференциация обычно обусловлена либо ограниченностью бюджетных средств или иных возможностей повсеместной поддержки предпринимательства или же отсутствием объективных условий для повсеместного развития тех или иных видов деятельности; - при проявлении так называемых «региональных последствий нерегиональных решений», когда дифференциация мер федеральной политики поддержки предпринимательства по регионам складывается «стихийно», т.е. изначально не планируется и даже не анализируется.

Учет региональных последствий нерегиональных решений, конечно, важен, но основное значение имеют первые два направления. В рамках первого - региональной политики - мы рассмотрим особенности федеральной политики в отношении Дальнего Востока, которая приобретает особое значение в условиях антироссийских санкций. Вместе с тем необходимо учитывать, что границы разных направлений федеральной политики на практике размыты, включая границы региональной политики. Особенно актуально это в нынешней российской ситуации, когда базовые вопросы федеральной поддержки социально-экономического развития регионов оказались в ведении Министерства экономического развития РФ, отвечающего как минимум и за инвестиционную политику.

Поэтому отдельного рассмотрения заслуживает вопрос координации деятельности разных федеральных министерств в их работе по привлечению инвесторов. Причем в федеральной политике привлечения инвестиций на российскую территорию различия в отношении к российским и иностранным инвесторам не особо значимы. Чаще всего условия инвестирования едины, хотя есть и исключения. Так, существуют ограничения для иностранных инвесторов по их допуску к стратегически важным отраслям и в приграничные регионы. В то же время органами власти может проводиться работа по привлечению именно зарубежных инвесторов в «нужные» отрасли и регионы - в основном путем развития международных контактов.

Базовой же задачей дальнейшего развития федеральной политики привлечения иностранных инвестиций в российские регионы является необходимость совершенствования статистического учета ПИИ, поскольку без понимания реальной дифференциации территорий по масштабам привлеченных капиталовложений всегда есть риски принятия ошибочных решений.

Необходимость корректного учета организаций с иностранным капиталом по межрегиональным различиям в привлечении ПИИ

Мы уже говорили о том, что статистика Банка России приписывает Москве реально не имеющие к ней отношение инвестиции. Напротив, по другим субъектам Федерации можно заметить занижение объемов вложенных в них иностранных средств. В качестве примера можно привести турецкие прямые инвестиции в Татарстане - изучение ПИИ из Турции было важно в связи с известными событиями в развитии российско-турецких отношений, а Татарстан известен экономическими связями с турецким бизнесом в силу культурно-исторического фактора.

По данным Банка России, в Татарстане на середину 2015 г. было накоплено всего 250 тыс. долл. турецких инвестиций, а на начало 2016 г. их вообще осталось только 140 тыс. долл. Однако по другим, причем заслуживающим доверие источникам - новостные ленты государственных структур, Интернет-сайты компаний, получаются совершенно иные цифры. Так, известно, что в Казани работает пивоваренный завод компании «Эфес», в который было вложено 400 млн. долл. инвестиций. Кроме того, в особой экономической зоне в Елабужском районе - ОЭЗ «Алабуга» уже введены в строй 5 заводов и еще один строится - компании «Дизайн Рус». В стекольные заводы в ОЭЗ «Алабуга» вложено 286 млн. долл., но совместно с французской «Сен-Гобен», в другие 4 завода, полностью с турецким капиталом, - 686 млн. долл. Таким образом, суммарный объем накопленных в Татарстане турецких ПИИ заведомо превышает 1 млрд. долл. - причем только по крупным проектам в промышленности. По озвучиваемым в СМИ данным, это 1,5 млрд. долл.

Одновременно по данным ЦБ РФ общий объем ПИИ из Турции во всей России на середину 2015 г. составил 870 млн. долл. и это максимум с начала 2010 г., а на начало 2016 г. - 749 млн. долл. Таким образом, ясно, что дело не только в приписывании «лишних» инвестиций Москве, дело еще и в общей их «потере». Следовательно, вопрос в том, как Банк России получает свои данные.

Однако Росстат приводит совершенно другие данные - это ведомство, перестав публиковать данные по притоку иностранных инвестиций, тем не менее продолжает публиковать информацию о деятельности организаций с участием иностранного капитала. И по данным Росстата, на конец 2014 г. в России было более 23,5 тыс. таких организаций. При этом соотношение организаций у Росстата и ЦБ РФ в разных регионах разное. Наибольшее превышение цифр Росстата над цифрами ЦБ РФ - более 17 раз - по приграничной Смоленской области. Повышенное значение этого показателя характерно и для многих других приграничных регионов. Но есть и примеры субъектов Федерации, по которым ЦБ РФ насчитывает больше предприятий с иностранным участием, нежели Росстат. Причем в данном случае тоже прослеживается явная закономерность - это происходит по тем регионам, которые отличаются низкой инвестиционной привлекательностью, где речь идет о единичных организациях.

Но и показатели Росстата далеко не безупречны, что становится ясно, если начать сравнивать данные, которые публикуются центральным аппаратом Росстата в общероссийских статистических сборниках, с данными территориальных органов Росстата в субъектах Федерации - Мосгорстатом, Мособлстатом и т.д. Во-первых, у Росстата есть две статистические таблицы, фактически дублирующие друг друга: распределение предприятий и организаций по формам собственности - с данными по числу предприятий в иностранной и совместной - российской и иностранной - собственности и число организаций с участием иностранного капитала. В общероссийских сборниках Росстата детальная информация о структуре предприятий по формам собственности не приводится - иностранная и совместная собственность скрываются в графе «прочие формы собственности» вместе со смешанной российской, госкорпораций и др. Но в территориальных органах Росстата, в статистических сборниках по субъектам Федерации, используются разные подходы: в одних регионах публикуется подробная информация по формам собственности, в других - по числу организаций с участием иностранного капитала. В тех редких случаях - например, в Брянской области, когда есть и те, и другие данные, они заметно расходятся.

Во-вторых, даже данные по числу организаций с участием иностранного капитала отличаются в статсборниках центрального аппарата Росстата и его территориальных органов, причем варианты могут быть разными. В очень редких случаях данные все же совпадают - например, в Костромской области. В ряде региональных статсборников приводится меньшее число организаций по сравнению с общероссийскими публикациями. Такая ситуация, к примеру, в Москве: по данным Мосгорстата, на начало 2015 г. в столице было только 4090 организаций с участием иностранного капитала а не почти 5 тыс. Но во многих субъектах Федерации, напротив, в самих регионах насчитывают большее число организаций, причем расхождение с общероссийскими данными может исчисляться разами. Так происходит в Московской области: по данным Мособлстата, на начало 2015 г. в регионе было 8227 организаций с участием иностранного капитала а не 1697. Похожая ситуация и в рассмотренном нами Татарстане: Татарстанстат на начало 2015 г. насчитал 1133 организаций, что в 4 раза больше по сравнению с данными центрального аппарата Росстата и почти в 6 раз больше по сравнению с данными Банка России.

Подобная ситуация с учетом числа организаций с участием иностранного капитала в России не имеет под собой видимых объективных причин. Существует единый государственный реестр юридических лиц со сведениями об учредителях юридического лица, причем доступный для всех на сайте Федеральной налоговой службы. Вопрос только в обработке данных этого реестра. По всей видимости, необходимо исключить дублирование работы разных ведомств, выбрав при этом наиболее корректный способ обработки данных для получения максимально достоверной информации.

Федеральная поддержка инвесторов на востоке страны
После введения так называемых «западных» антироссийских экономических санкций, в России стали довольно активно говорить об усилении «восточного» вектора внешнеэкономических, в том числе инвестиционных связей, подразумевая в первую очередь усиление контактов со странами Азиатско-Тихоокеанского региона. Учитывая, что в распределении по регионам страны немаловажное значение имеет фактор соседства, ориентация на страны АТР неизбежно означает увеличение значимости восточных регионов России в привлечении ПИИ - Дальнего Востока и Сибири. И, соответственно, особое значение приобретает федеральная политика повышения инвестиционной привлекательности восточных регионов страны.

Правда, фактически в России федеральная поддержка социально-экономического развития Дальнего Востока и в меньших масштабах Сибирского федерального округа принципиальным образом изменилась еще до введения антироссийских санкций. Поэтому, даже если и можно обнаружить признаки сдвига инвестиционных связей на восток, то стали они отнюдь не только результатом санкций как и общеэкономический кризис в России стал результатом не только санкций, но и падения цен на нефть и накопившихся внутренних нерешенных проблем инвестиционного климата.

Более того, у сдвига инвестиционных связей на восток страны есть и третья причина - помимо санкций и активизации федеральной политики поддержки региона - это сдвиг добычи нефти и газа в восточные регионы страны, тоже начавшийся задолго до антироссийских санкций. Возрастание роли Сибирского и Дальневосточного федеральных округов в российской нефте- и газодобыче стал особенно заметен во второй половине 2000-х годов, примерно в это же время он начинает очень активно обсуждаться и в научной литературе. Подобный сдвиг неизбежно влечет возрастание роли ПИИ в соответствующих регионах, поскольку новые месторождения могут осваиваться с участием иностранного капитала - месторождения Сахалина разрабатываются на условиях соглашений о разделе продукции, в Восточной Сибири активно работает «Роснефть», в том числе на Ванкорском месторождении. В последнее время интерес к работе в отрасли стали проявлять и инвесторы из азиатских стран, особенно Китая, поскольку именно он является основным потребителем добываемой на востоке страны российской нефти.

Территории локализации инвестиций
Рассмотренные выше территории опережающего социально-экономического развития и Свободный порт Владивосток - это только два примера из немалого числа мер федеральной поддержки инвесторов, которые применяются на ограниченных участках территории. Будем называть их территориями локализации инвестиций. Такие территории стали появляться довольно давно, но особенно активно процесс их создания пошел с конца 2000-х годов, после начала экономического кризиса, который заставил искать новые способы повышения инвестиционной привлекательности страны. На сегодняшний день действует почти полтора десятка разновидностей территорий локализации инвестиций, связанных только с промышленностью, из них вообще не функционируют только зоны территориального развития - хотя соответствующий закон продолжает действовать. Более того, процесс разработки законодательства по новым разновидностям территорий локализации инвестиций продолжается: Государственная комиссия по вопросам развития Арктики готовит новый законопроект, в котором в арктических регионах предлагается создавать опорные зоны.

Конечно, территории локализации инвестиций, создаваемые и/или поддерживаемые федеральными органами власти, отличаются друг от друга по многим параметрам. Вместе с тем все ключевые меры поддержки инвесторов, приходящих на территории, сводятся к трем составляющим: - федеральное участие в обустройстве инфраструктуры территории, которое позволяет как минимум обеспечить для инвестора необходимую ему инфраструктуру, как максимум - еще и снизить издержки на технологическое подключение к ней; - снижение платежей инвесторов в бюджет: налогов и страховых взносов, таможенных платежей; в некоторых случаях - использование других форм финансовой поддержки предпринимателей, например, предоставление им субсидий; - снижение административных барьеров, в том числе за счет законодательного установления особых правил согласования проектной документации, проведения контрольных мероприятий и т.п.

Все вариации сводятся, во-первых, к тому, что по отдельным инструментам используется не полный набор возможностей, причем часто без каких-либо на то объективных причин - например, ставки страховых взносов снижаются для технико-внедренческой деятельности в особых экономических зонах, но не снижаются в технопарках. Во-вторых, применяются разные параметры налоговых и аналогичных льгот. К примеру, ставки страховых взносов для технико-внедренческих ОЭЗ снижены до 14%, для территорий опережающего социально-экономического развития - ТОСЭР и свободной экономической зоны в Крыму - до 7,6%. В-третьих, предъявляются разные требования к резидентам территорий локализации инвестиций, прежде всего в части минимальной стоимости инвестиционных проектов. Эти требования обычно мягче в проблемных регионах, однако и в данном случае логика присутствует далеко не всегда, особенно в части формулировок. И это один из самых ярких примеров неоправданной запутанности системы федеральной поддержки инвесторов для самих инвесторов.

Конечно, некоторое разнообразие территорий локализации инвестиций нужно, в том числе в зависимости от их специализации - высокотехнологичный бизнес объективно требует несколько иных параметров федеральной поддержки, нежели широкий спектр обрабатывающих производств. В какой-то степени возможна и дифференциация масштабов поддержки инвесторов в зависимости от объективных факторов инвестиционной привлекательности территорий: чем больше объективных проблем, например, с рынком сбыта как на Дальнем Востоке, тем в большей степени их нужно компенсировать. Поэтому вполне оправдано то, что ТОСЭР дают гораздо больше возможностей инвесторам, нежели ОЭЗ. Вместе с тем даже такие различия вполне можно оговорить в одном федеральном законе или очень ограниченном их числе, ведь тот же закон об особых экономических зонах предусматривает четыре разных их типа.

На наш взгляд, основная причина чрезмерного многообразия территорий локализации инвестиций - реализация проектов их создания и/или поддержки разными федеральными министерствами. В частности, ОЭЗ оказались неприемлемым инструментом для поддержки Дальнего Востока прежде всего потому, что управлялись бы они Минэкономразвития, тогда как ТОСЭР оказались в ведении Минвостокразвития - хотя ничто не мешало дальневосточные ОЭЗ передать в ведение последнего, создав отдельную управляющую компанию, как это сделано для туристско-рекреационных ОЭЗ на Северном Кавказе. В 2015 г. активную роль в поддержке территорий локализации инвестиций стал играть Минпромторг России, предлагающий по сути федеральную поддержку территорий локализации инвестиций, созданных по решению региональных властей или даже частных инвесторов - поддержку индустриальных парков и др.

Чрезмерное многообразие федеральных инструментов поддержки локализации инвестиций неизбежно снижает эффективность этого направления деятельности федеральных властей, поскольку тщательный анализ результатов работы инструментов, их совершенствование подменяется созданием новых инструментов, причем с повторением прежних ошибок. Инвесторам разобраться во всем многообразии федерального законодательства также непросто. При этом мы рассмотрели деятельность только федеральных властей не затронув к тому же территории локализации инвестиций, не связанные с промышленным производством, тогда как в субъектах Федерации предпринимаются аналогичные усилия по привлечению инвесторов. Например, существуют ОЭЗ регионального уровня в Липецкой области, в некоторых субъектах РФ - зоны экономического благоприятствования, во многих регионах - индустриальные парки и т.д.

Настораживает и временный характер некоторых инструментов федеральной поддержки локализации инвестиций, равно как и перерывы в работе инструментов. Например, Минэкономразвития запустило проект поддержки пилотных инновационных территориальных кластеров. Все официальные комментарии в отношении этого инструмента были только позитивными, но на первоначально отобранные кластеры поддержка в федеральном бюджете на 2016 г. уже не закладывалась, а отбора новых кластеров для поддержки не было. Зато вместо инновационных кластеров появились промышленные кластеры. Аналогичная ситуация с технопарками в сфере высоких технологий.

О явном наличии проблем с федеральной поддержкой территорий локализации инвестиций свидетельствует и тот факт, что к этой поддержке предъявляется немало претензий в части ее результативности и эффективности. О пока что скромной привлекательности Дальнего Востока для иностранных инвесторов мы уже сказали, и этот факт констатируется и в деловой прессе. Весной 2016 г. Счетная палата РФ по итогам очередной проверки опубликовала материал «За 10 лет ОЭЗ так и не стали действенным инструментом поддержки экономики». Не все утверждения Счетной палаты бесспорны, но несоответствие результатов работы ОЭЗ ожиданиям, равно как и отсутствие вообще каких-либо результатов у отдельных из них, налицо.

Таким образом, необходим глубокий анализ результатов функционирования территорий локализации инвестиций, в том числе в части привлечения ПИИ, достоинств и недостатков реализуемых мер федеральной поддержки инвесторов.

Кроме того, важно обращать внимание и на принципы отбора регионов для территорий локализации инвестиций, ведь от правильности подобных решений также зависят результаты привлечения инвесторов. Это можно показать на примере промышленно-производственных ОЭЗ, даже по существующим между ними различиям в количестве привлеченных резидентов.

Если проанализировать результаты работы промышленно-производственных ОЭЗ, то становится очевидным, что они успешны тогда, когда размещаются, во-первых, на площадках с выгодным экономико-географическим положением. Во-вторых, в регионах с уже сложившимся высоким уровнем развития промышленности.

Таким образом, в рамках дальнейшего совершенствования федеральной поддержки инвестиций в регионах необходима выработка более тщательных подходов к отбору территорий, где целесообразно осуществлять такую поддержку и где можно добиться реальных результатов.