Накануне вступления России в ВТО в стране обострилась дискуссия о возможных негативных последствиях этого шага для сельского хозяйства. Основную угрозу для российских сельхозпроизводителей составляло обязательство по снижению импортных пошлин: средние максимальные пошлины на сельскохозяйственные товары должны быть снижены с момента присоединения с 13,2 до 10,8%1. До вступления в ВТО в России действовала система, обеспечивающая поддержку сельского хозяйства преимущественно за счет трансфертов от конечных потребителей, выплачивающих по основной части сельскохозяйственных продуктов повышенную - по сравнению с мировой - цену за продукты.

В условиях снижения пошлин и сокращения трансфертов от потребителей реальным становится сокращение совокупной поддержки внутренних производителей. Для снижения рисков и сохранения сложившегося уровня совокупной поддержки российских сельхозпроизводителей требовалось бы увеличить их бюджетную поддержку. Однако такая политика противоречила бы текущим возможностям бюджета и потенциально условиям присоединения страны к ВТО, по которым объем поддержки в рамках янтарной корзины ограничивается.

Формально в России на федеральном уровне применяются долгосрочные механизмы государственной поддержки сельхозпроизводителей - финансирование должно осуществляться по направлениям и объемам, предусмотренным очередной Государственной программой развития сельского хозяйства, регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, действующей в определенный период - на 2008-2012, 2013-2020 гг. Однако в 2013 г. механизмы поддержки были изменены как по объемам, так и по направлениям. В частности, отдельные отрасли все же получили дополнительные объемы поддержки сверх объемов, заложенных в Госпрограмме. Предоставление дополнительных государственных средств напрямую не увязывалось со вступлением в ВТО, но обосновывалось ухудшением положения отдельных отраслей после вступления и неблагоприятными условиями 2012 г.

По показателям производства сельскохозяйственной продукции 2013 г. для сельского хозяйства был удачнее 2012 г: общее производство продукции превысило показатели 2012 г. на 6,2%. Однако это связано не с устойчивым трендом, а с неблагоприятными показателями предыдущего года, относительно которого результаты дея- тельности в 2013 г. улучшились.

В 2013 г. относительно 2012 г. увеличилось производство зерна - на 30%, подсолнечника на зерно - на 11%. Производство сахарной свеклы, которое до этого динамично развивалось, в 2013 г. существенно сократилось - на 18%. Однако причины падения производства сахарной свеклы нужно искать в изменении цен на сахар, что привело к падению потенциальных доходов от свеклы и переориентации производителей на более выгодные в этом году зерновые и масличные культуры: зерновые и подсолнечник выступают конкурентами свекле в основных свеклопроизводящих регионах страны.

В 2013 г. продолжился ввод в строй крупных свинокомплексов и птицефабрик, что привело к росту общего производства мяса при продолжающемся сокращении производства говядины в сельскохозяйственных организациях. Прирост производства свинины составил более 15%, птицы - около 10%. Основная часть этих продуктов производится в сельскохозяйственных организациях.

Несмотря на все усилия государства по стимулированию производства молока, в 2013 г. объем его производства упал относительно 2012 г. на 4,7%. Резкое увеличение объемов производства мяса свиней и птицы в сельскохозяйственных организациях отразилось в существенном изменении структуры производства мяса.

Продолжается концентрация производства свиней в сельскохозяйственных организациях, в том числе по причине принудительного сокращения их поголовья в личных подсобных хозяйствах граждан - ЛПХ, из-за риска распространения инфекций в условиях домашнего содержания животных. Однако это негативно влияет на финансовое положение сельских домохозяйств, в которых все еще содержится более 20% всего поголовья свиней. В растениеводстве продолжается рост урожайности всех основных культур.

В животноводстве в 2013 г. увеличение среднесуточных привесов отмечалось только в овцеводстве, тогда как в свиноводстве привесы остались на уровне 2012 г., а по КРС на откорме - снизились. Продуктивность в молочном скотоводстве и яичном птицеводстве не изменилась. Продолжается тенденция роста производительности труда в сельском хозяйстве. Так, производительность труда в сельскохозяйственных организациях выросла более чем в 4 раза к началу 2013 г. по сравнению с 1990 г.

Положение на отдельных продовольственных рынках
2013 год явился первым годом работы агропродовольственных рынков в условиях членства России в ВТО. Среди основных опасений в отношении условий присоединения к всемирному сообществу были риски снижения объемов отечественного производства, роста импорта и, как следствие, ухудшения продовольственной безопасности страны. В прошедшем году в ряде отраслей аграрного сектора действительно наблюдалось сложное и тяжелое положение. Однако вызвано это было не столько выполнением Россией обязательств по снижению импортных тарифов в рамках ВТО, сколько целым рядом других негативных факторов, действующих параллельно - рост цен на комбикорма для животноводства, положительная динамика мировых цен на отдельных товарных рынках и вступление России в Таможенный союз.

Импорт продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья после вступления страны в ВТО незначительно изменился. Так, по данным Федеральной таможенной службы России, за 10 месяцев 2012 г. импорт в стоимостном выражении снизился на 5,3% относительно аналогичного периода 2011 г., а в 2013 г. - увеличился на 4,1% относительно аналогичного периода 2012 г.

Перед вступлением в ВТО опасение вызывал рост импорта мясных продуктов. Однако ввоз мяса без птицы снизился на 11,7%, а мяса птицы - на 6,2%. Импорт ракообразных увеличился на 21,3%. Вырос импорт масла сливочного и прочих молочных жиров - на 16,1%. При этом импорт молока сухого увеличился настораживающим темпом - более чем на 48%. Это, а также рост импорта пальмового масла - на 27,8%, может косвенно свидетельствовать о снижении контроля за выполнением технического регламента на молоко и молочные продукты или о вполне легальном увеличении производства продуктов из восстановленного молока.

Российский экспорт продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья в стоимостном выражении за 10 месяцев 2013 г., напротив, снизился на 9,4%. Это обусловлено падением экспортных поставок пшеницы - на 26,5%, масла подсолнечного - на 22,7%, муки пшеничной - на 44,9%. При этом особенностью прошедшего года стал выход российской мясной продукции на экспортные рынки, хотя объемы экспорта пока небольшие - около 50 тыс. т в 2013 г. в целом по мясу и субпродуктам. Основными импортерами мяса из России являются страны Средней и Юго-Восточной Азии - Китай, Казахстан и др. На внешние рынки в основном экспортируются мясо птицы, свиные субпродукты и готовая мясная продукция.

В России превышение внутренних продовольственных цен над мировыми, которое складывается преимущественно за счет установления импортных пошлин и квот, является основным механизмом поддержки сельскохозяйственных производителей. Наибольшей ценовой поддержкой пользуются производители мяса и молока. После вступления России в ВТО существенное снижение импортных пошлин произошло на продукцию свиноводства: ставка на импорт свинины внутри квоты упала с 15% до нуля, на импорт сверх квоты - с 75 до 65%. Ставки на ввоз живых свиней уменьшились в несколько раз - с 40 до 5%.

По другим товарам продовольственной группы такой резкой либерализации импортных ограничений в первый год членства России в ВТО не предусматривалось. В соответствии с обязательствами нашей страны снижение импортных пошлин должно происходить постепенно - в течение так называемого имплементационного периода. Для большинства агропродовольственных товаров этот период заканчивается в 2015-2016 гг.

В мясной отрасли в течение первой половины 2013 г. ощущалось негативное влияние возросшего импорта и рекордно высоких цен на корма на фоне низких закупочных цен на основные виды мяса, в результате чего доходность в отрасли упала. Во второй половине года ситуация в мясной отрасли улучшилась благодаря снижению стоимости кормов для животноводства.

Период с IV квартала 2012 г. по I квартал 2013 г. был обозначен тяжелым кризисом для свиноводческого сектора. В этот период негативные тенденции в отрасли были обусловлены временным ростом импорта свинины на фоне снижения импортных тарифов в рамках обязательств России в ВТО, ростом цен на зерно и перенасыщением рынка за счет как увеличения объемов отечественного производства свинины в сельхозорганизациях, так и импортных поставок. В итоге цены на живых свиней в сельхозорганизациях упали на 25-30%. Все это привело к снижению рентабельности в свиноводстве.

Работа с отрицательной и даже нулевой рентабельностью в период, когда отрасль находится в активной стадии инвестиционного развития, негативно повлияла бы на перспективы роста промышленного производства свинины после 2014 г. при сохранении инерционного эффекта прироста в 2013-2014 гг. В свою очередь, угроза распространения Африканской чумы свиней и рост цен на корма, как отмечалось ранее, усилили сокращение поголовья в хозяйствах населения. В результате в российской свиноводческой отрасли возник риск резкого сокращения объемов производства и возвращения к ситуации пятилетней давности с долей импорта на рынке в 40-50%.

Опасность распространения заболеваний, а также обнаруженные нарушения ветеринарных и санитарных требований в части рактопомина, антибиотиков вынудили Россию ввести ограничения на импорт живых свиней и свинины из стран ЕС, Северной, Южной и Латинской Америки, Белоруссии. Это, а также исключение свинины и птицы из перечня товаров, при ввозе которых из развивающихся и наименее развитых стран предоставляются тарифные преференции, снизило давление на внутреннее производство свинины. Поставки импортной свинины уже в начале 2013 г. начали падать. Это в совокупности со снижением внутренних цен на зерно способствовало росту цен на свинину в течение 2013 г., что позволило отечественному свиноводству уже в III квартале 2013 г. выйти на положительный уровень рентабельности в 11%.

В целом, несмотря на все проблемы, особенно в начале года, в 2013 г. рынок свинины показал рекордный темп роста отечественного производства и падение объемов импорта. Так, производство свинины в сельхозорганизациях выросло за год с 1594 тыс. т до 2007 тыс. т в убойном весе - на 25%. При этом темпы сокращения поголовья и производства в хозяйствах населения ускорились. В условиях усилившейся конкуренции с импортом с рынка уходят неэффективные производители. Несмотря на положительную динамику в секторе свиноводства, доля импорта в общей емкости рынка свинины остается достаточно высокой - около 29%.

Похожая ситуация складывалась на рынке мяса птицы. Снижение цен на птицу в условиях высокой насыщенности внутреннего рынка и увеличение стоимости комбикормов негативно сказались на рентабельности птицефабрик, которая в среднем по отрасли снизилась до 5%. Тем не менее производство мяса птицы продолжает инерционно расти на фоне незначительного сокращения импорта. После бурного роста в 2010-2012 гг. темпы роста в секторе несколько упали, но все равно остаются высокими. По результатам 2013 г. производство мяса птицы в сельхозорганизациях увеличилось на 6,3% и составило 3463 тыс. т в убойном весе.

Внутренний рынок мяса птицы близок к насыщению. Доля импорта на рынке мяса птицы снизилась до 13%. Но в отличие от свиноводства, где рост индустриального производства замещает падение объемов в хозяйствах населения, в птицеводстве это замещение уже невозможно - около 90% мяса птицы производится промышленными птицефабриками. Поэтому дальнейшее увеличение отечественного производства птицы возможно только при условии развития экспорта. С учетом особенности ценообразования на отдельные части тушки отечественное мясо птицы обладает хорошим экспортным потенциалом.

Производство говядины напрямую не ощутило на себе влияния ВТО, поскольку почти вся говядина в стране является побочным продуктом молочного животноводства. Кризис молочной отрасли ускорил снижение поголовья КРС. В то же время в секторе наметились положительные структурные изменения, в том числе благодаря активной государственной поддержке: увеличилось поголовье мясного и помесного скота. По данным ИКАР, рост поголовья мясных коров - на 22%, превысил в целом за 2013 г. рост всего стада КРС.

В 2013 г. производство мяса КРС на убой в сельхозорганизациях впервые за многие годы не снижалось - 538 тыс. т по сравнению с 533 тыс. т в 2012 г. Следует отметить, что спрос на говядину ограничен ее высокой ценой по сравнению с ценой на свинину и мясо птицы. Поэтому увеличение предложения последних будет и дальше вытеснять данный вид мяса в рознице и переработке. Поэтому, скорее всего, развитие отечественного сектора производства мяса КРС будет иметь результатом в среднесрочной перспективе не столько рост общего производства говядины, сколько рост производства качественной говядины.

Как уже отмечалось, в 2013 г. положение молочного сектора, который демонстрирует стагнацию в последние годы, еще более ухудшилось, что выразилось в падении объемов производства сырого молока и увеличении импорта молочной продукции. Однако такое положение не явилось следствием вступления России в ВТО, а обусловлено проблемами внутреннего характера.

Производство молока в сельхозорганизациях сократилось более чем на 700 тыс. т, во всех категориях хозяйств - на 1,5 млн т по сравнению с 2012 г. Снижение производства сырого молока в России объясняется сокращением поголовья и продуктивности молочного скота, что вызвано плохим качеством грубых кормов и ростом цен на концентрированные корма.

Снижение производства сырого молока в стране обострило конкуренцию перерабатывающих предприятий за сырье, что привело к росту закупочных цен на молоко. По данным Минсельхоза РФ, цена закупки сырого молока у производителей в среднем по стране выросла с 15,6 руб./кг с начала года до 17,9 руб./кг к середине декабря 2013 г. +14,4% к аналогичной дате 2012 г.

В ситуации сохраняющегося дефицита молочного сырья и высоких закупочных цен на него наблюдалось замещение производства одних молочных продуктов в пользу других - падение объемов производства молокоемких продуктов - сыра, сухого молока и рост производства цельномолочной продукции - кефира, йогуртов, сливок. Высокие цены на молочное сырье на внутреннем рынке и положительная динамика мировых цен на сухое молоко после засухи в Новой Зеландии способствовали росту цен на готовую молочную продукцию в России. За год средние потребительские цены выросли на молоко разливное с 30,8 до 32,5 руб./л, на масло сливочное - с 239,8 до 285,3 руб./кг, на сыры сычужные твердые - с 255,7 до 288,5 руб./кг. Снижение производства молочной продукции внутри страны компенсировалось увеличением импортных поставок сухого молока и сливочного масла, как было отмечено выше.

Важной проблемой для российского агропродовольственного рынка является Таможенный союз. Через границы соседних государств - членов Таможенного союза в Россию осуществляются транзитные поставки серого импорта. Основным конкурентом для России на молочном рынке является Белоруссия. С образованием Таможенного союза Белоруссия получила неограниченный доступ на российский рынок. В 2013 г. из общего объема импорта сухого молока 77% было поставлено из Белоруссии, а на импорт сливочного масла из этой страны пришлось 41,3%. В прошедшем году Белоруссия также вышла на второе - после Бразилии среди экспортеров мяса в Россию.

Первый год членства России в ВТО показал, что природные катаклизмы и конъюнктура мировых рынков оказывают в целом на российские агропродовольственные рынки большее влияние, чем вступление в ВТО. Существенного роста агропродовольственного импорта в 2013 г. не произошло, не наблюдалось и расширения поставок российской продукции на внешние рынки. Конечно, отдельные отрасли сельского хозяйства, находящиеся на стадии активного инвестиционного развития, нуждаются в дополнительных мерах по адаптации к новым условиям торговли.

Однако необходимо понимать, что присоединение к ВТО определяет дальнейшие тенденции развития аграрного сектора: повышение конкурентоспособности отечественной продукции по сравнению с импортом, уход с рынка неэффективных производителей и дальнейшая консолидация в секторе, меры по развитию экспорта на государственном уровне - аттестация, получение квот, согласование ветеринарных сертификатов и переориентация государственной политики на разрешенные в рамках ВТО виды поддержки сельского хозяйства.

Реализация Госпрограммы в 2013 г.
Восьмилетняя Госпрограмма развития сельского хозяйства, регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. была принята как продолжение пятилетней Госпрограммы на 2008-2012 гг. В нее перекочевали практически все основные направления и мероприятия из первой Госпрограммы. Некоторые направления, такие как «Развитие мясного скотоводства» и «Поддержка малых форм хозяйствования» были выделены в отдельные подпрограммы, другие мероприятия были объединены по отраслевому признаку.

Самые массированные бюджетные вливания на 2013 г. были запланированы на поддержку животноводства как приоритетного направления развития сельского хозяйства страны: вместе с поддержкой мясного скотоводства они составили 43% всех средств. Предполагалось, что вслед за ростом производства и экспорта зерна при поддержке со стороны государства поднимется и животноводство. Примечательно, что на обеспечение реализации Госпрограммы - в том числе на содержание бюрократического аппарата выделялось столько же средств, сколько на социальное развитие села - сюда входят мероприятия по газификации, водоснабжению, строительству объектов здравоохранения и образования по всей стране.

Глобальной задачей, которую поставил перед собой Минсельхоз России, стала адаптация положений Госпрограммы к обязательствам, принятым Россией в связи с присоединением к ВТО. Ведь в настоящее время 62% отраслевого бюджета выделяется на меры «янтарной корзины», 38% - «зеленой корзины».

Переформулирование мероприятий должно соответствовать требованиям пункта 6d Приложения 2 «Соглашения по сельскому хозяйству», а именно: не обусловливаться и не определяться видами и/или объемами сельскохозяйственной продукции, произведенной конкретным производителем в любом году после базового периода; не формироваться под влиянием внутренних или мировых цен на сельскохозяйственную продукцию, произведенную в любом году после базового. Инвестиции же должны быть произведены только в согласованный период и не должны быть обусловлены требованиями произвести конкретный вид продукции, что сплошь и рядом встречается в тексте Госпрограммы и в нормативных документах к ней. Например, экономически значимые программы финансируются только по приоритетным направлениям, в число которых входят мясное скотоводство, молочное животноводство и т.п.

Нельзя сказать, что Минсельхоз пока не предпринимал последовательных попыток переформулировать мероприятия господдержки так, чтобы они не попадали в наиболее искажающую рынок «янтарную корзину». Ряд мероприятий по развитию растениеводства и животноводства был перенесен в поддержку, специфически не связанную по продуктам, в том числе для технической модернизации отрасли. Было запланировано увеличение набора и суммы ассигнований на мероприятия общего характера, например, на маркетинг и продвижение продукции на рынок, строительство логистических центров, поддержку развития сельскохозяйственной кооперации, информационно- консультационной службы, системы рыночной информации, другие инфраструктурные проекты. На 1 января 2014 г. государственная поддержка сельскохозяйственного производства и социального развития села из федерального бюджета профинансирована в объеме 197,8 млрд руб., что на 44% больше финансирования предшествующего года. Фактическое финансирование Госпрограммы в 2013 г. было лучше, чем в предыдущие годы.

Анализ предварительных итогов реализации первого года Госпрограммы показывает, что в целом мероприятия по животноводству финансируются лучше, чем по растениеводству. Впервые в 2013 г. основные субсидии по растениеводству были предоставлены в рамках так называемой несвязанной поддержки на 1 га. Эта мера считается менее искажающей рынок, ее давно применяют в странах Европейского союза. Поддержка ресурсов в растениеводстве сокращена до минимума по специфическим видам посевов - виноградники, многолетние плодово-ягодные насаждения, приобретение элитных семян, их доставка на Север и т.п.

Наиболее массированная поддержка осуществляется по субсидированию кредитов для сельхозпроизводителей. Бюджет мероприятий по частичному возмещению процентной ставки по всем видам кредитов и займов составил в 2013 г. 38% всех предоставленных средств. Эта тенденция прослеживалась и при реализации первой Госпрограммы. Эксперты предупреждали о серьезной проблеме накопления долгов государства перед сельхозпроизводителями по выплате субсидий на компенсацию процентной ставки по инвестиционным кредитам и займам, однако справиться с ней Минсельхоз России не сумел до сих пор. Из-за перекосов в структуре финансирования страдают другие направления Госпрограммы.

Из года в год недофинансируются социальная инфраструктура села, малые формы хозяйствования и их сельскохозяйственная кооперация, поддержка альтернативных видов занятости в сельской местности. Хуже всего в 2013 г. были профинансированы мероприятия по созданию информационной системы обеспечения продовольственной безопасности и управления АПК, по возмещению фермерских затрат на оформление земель в собственность, по возмещению процентной ставки по кредитам и займам, взятым на развитие мясного скотоводства. Складывается впечатление, что в связи с большими обязательствами по возмещению процентной ставки в региональных бюджетах просто не остается средств на другие мероприятия, а без регионального софинансирования средства из федерального бюджета не выделяются.

Региональное софинансирование составляет в среднем по всем программам около 26% от общего, однако варьирует по направлениям: например, по программам развития свиноводства 62,6% средств были выделены из регионального бюджета, по программам птицеводства - 36,7%, субсидирование инвестиционных и краткосрочных кредитов и займов - 16%, по ФЦП «Социальное развитие села» - 37,7%. Общая сумма финансирования из консолидированного бюджета Федерации и регионов составила в 2013 г. 267,5 млрд руб., или 0,4% ВВП.

Бюджет российской Госпрограммы в общем-то сопоставим с аграрным бюджетом США - 155 млрд долл., 0,93% ВВП. Во-первых, разница в процентах ВВП не такая большая - в абсолютном выражении американский бюджет больше в 25 раз. Во-вторых, почти 3/4 аграрного бюджета США тратится на программы по улучшению структуры и качества питания, по обеспечению доступа к нему наименее защищенных слоев населения. В 2013 г. на программу «Nutrition Assistance» - «Помощь в улучшении питания» было выделено 111,6 млрд долл. - 72%, а собственно на помощь фермерам, ранчерам - 24,8 млрд долл. - в рамках программы «Farm and Commodity Programs».

Аналогичная ситуация с аграрным бюджетом ЕС. Он составляет 129,9 млрд евро, или 1,1% ВВП, однако подавляющая часть направляется на различные экологические программы, в том числе на адаптацию к изменениям климата, на решение вопросов качества и стандартизации продуктов питания, на поддержку производства биоэкологической продукции и т.д. По оценке ОЭСР, совокупная поддержка сельхозпроизводителей, деленная на стоимость сельскохозяйственной продукции, в России в 2013 г. была меньше, чем в Европе - 13% против 20%, но больше, чем в США - 7%.

В России меры государственной поддержки сельского хозяйства преимущественно являются мерами «янтарной корзины». При разработке новой Госпрограммы на 2013-2020 гг. Минсельхоз России предпринял попытки по снижению их доли. Была введена новая мера поддержки - поддержка доходов в растениеводстве. Однако и после этого около 60% мер остались мерами «янтарной поддержки». При таком подходе к 2016 г. сумма поддержки придет в противоречие с ограничениями, взятыми на себя Россией при вступлении в ВТО. Потенциал увеличения уровня поддержки заложен в «Соглашении по сельскому хозяйству ВТО», механизмами которого в России пока пользуются не в должной мере.

Попытки адаптировать существующие в рамках настоящей Госпрограммы мероприятия к требованиям ВТО были сделаны в работе Центра аграрной политики ИПЭИ РАНХиГС. Благодаря изменению механизмов реализации мероприятий поддержки Госпрограммы, удалось перенести 83,8 млрд руб. консолидированного бюджета - 2,7 млрд долл. из «янтарной» в «зеленую корзину», из них по 65% - по животноводству - это 55,3 млрд руб., а подпрограмма по технической и технологической модернизации перешла в «зеленую корзину» полностью.

В результате структура кардинально изменилась: 24,4% - «янтарная корзина» и 75,6% - «зеленая корзина». Очевидно, что Минсельхоз России должен будет провести аналогичную работу, так как в настоящее время 90,3% мероприятий по животноводству относятся к нерыночным мерам. Рынок существенно искажается, так как поддерживается специфический продукт, что по нормам ВТО сразу относит поддержку к мерам «янтарной корзины».

Если принять во внимание все предложения по переформулированию мер с более на менее искажающие рынок, то к 2018 г. финансируемый объем мероприятий «янтарной корзины» можно будет сократить до не более чем 57690 млн руб. - 1,8 млрд долл. по обменному курсу на начало декабря 2013 г., что в 2,5 раза меньше допустимого уровня, декларированного в «Соглашении по сельскому хозяйству», подписанном Россией при присоединении к ВТО в 2012 г.