Продолжающийся в течение десятилетия бум цен на биржевые товары пополнил государственную казну во многих странах, являющихся их традиционными производителями. Вслед за волной открытий месторождений появляются также новые производители нефти и газа, такие как Гана, Мозамбик, Танзания и Уганда. Возможно, не все они крупные участники рынка на мировом уровне, но доходы, которые они получат, будут существенными для них и улучшат перспективы экономического роста и сокращения бедности. 

Тем не менее, будущее не лишено негативных сторон. Новые нефтяные доходы почти наверняка ослабят ограничения на государственные бюджеты, но они также создадут проблемы, как показывает ситуация в других странах, богатых природными ресурсами. Многие граждане этих стран по-прежнему живут в бедности, несмотря на крупные доходы от природных ресурсов. В некоторых случаях конкуренция за природные богатства вызывала или поддерживала гражданские конфликты. Еще одну долгосрочную проблему представляет диверсификация экономики: нересурсные сектора, как правило, утрачивают конкурентоспособность в результате повышения обменного курса.

Все эти эффекты наблюдались, к примеру, в Нигерии в прошедшие годы. Долгосрочные проблемы, связанные с развитием, становятся более отчетливыми в свете необходимости перебалансировать экономику, создавая отраслям, не основанным на биржевых товарах, стимулы к тому, чтобы производить товары с более высокой добавленной стоимостью и обеспечивать людям средства к существованию после того, как запасы биржевых товаров будут исчерпаны. Страны с развитой экономикой перешли от природного капитала запасов нефти и газа и минеральных ресурсов, к физическому и человеческому капиталу. Но благосостояние бедных стран, как правило, сосредоточено в сфере природных ресурсов.

Традиционный аргумент состоит в том, что страны должны использовать доходы от ресурсов для финансирования государственных инвестиций. Но возникают вопросы по поводу того, всегда ли это является оптимальным подходом. Из-за ограниченного государственного потенциала многих стран, экономика которых основана на природных ресурсах, надлежащие и эффективные инвестиции становятся труднодостижимыми. Ограниченный потенциал отражает не только недостаточную способность правительства определять, осуществлять и контролировать ключевые инвестиционные проекты. Нередко он является также результатом коррупции в государственном секторе, которая позволяет тем, кто имеет влияние, неразумно расходовать и нерационально распределять непредвиденную прибыль от природных ресурсов, в том числе путем заключения дорогостоящих контрактов на строительство, которые особенно часто становятся объектами бесхозяйственного управления. Как следствие, в некоторых случаях резкое увеличение государственных инвестиций может оказаться неверным путем. Возможно, было бы более эффективно в краткосрочном плане распределить часть непредвиденной прибыли между гражданами в качестве прямого дивиденда и рассчитывать на то, что их решения по расходованию этих средств будут создавать и стимулировать развитие нересурсных отраслей. В средне и долгосрочном плане страны должны повысить свой управленческий потенциал, так сказать, инвестировать в инвестиционный потенциал, с тем чтобы ослабить некоторые ограничения на использование доходов.

Избегая прошлых ошибок
Во время бумов 1970-х годов многие традиционные экспортеры биржевых товаров предпринимали амбициозные, но часто расточительные проекты государственных расходов, в том числе инфраструктурные, такие как строительство дорог, портов и железных дорог. В целевых исследованиях по странам приводятся документальные данные об инвестиционных проектах, которые страдали неэффективностью и были также одной из причин нерационального распределения ресурсов. Иногда крупные проекты не способны были приносить пользу даже после их завершения, так как правительства были не в состоянии оплачивать высокие затраты, связанные с их функционированием и эксплуатацией.

Непредвиденная прибыль от биржевых товаров, поскольку она проходит непосредственно через государственную казну, предоставляет государственным чиновникам широкие возможности перенаправлять эти средства в целях получения личной выгоды. Манипулирование государственными расходами, особенно при выдаче строительных контрактов, является одним из основных препятствий успешному использованию непредвиденной прибыли. Исследование по 30 странам-экспортерам нефти за период с 2000 по 2010 год показывает, что крупная непредвиденная прибыль от нефти вызывает значительный прирост коррупции. Это повышает стоимость государственных инвестиций и снижает их качество. Индекс качества государственных инвестиций, составляемый МВФ, показывает, что их качество является заметно более низким в странах- экспортерах природных ресурсов. Кроме того, резкий рост расходов, обусловленный нефтяными доходами, часто превышал имеющиеся ресурсы и приводил к тому, что страны-производители, особенно те, которые имели слабые институты, залезали в долги.

Для того чтобы избежать таких проблем, страны-производители биржевых товаров должны учитывать состояние своих институтов при определении долгосрочного уровня и видов расходов после получения непредвиденной прибыли от биржевых товаров. Можно построить модель принятия оптимальных решений о расходах для стран с низким потенциалом государственного управления, исходя из предположения о существовании факторов неэффективности, в связи со слабостью управления и государственных институтов, из-за которых затраты на государственные инвестиции превышают их номинальную стоимость, и можно предположить, что эти затраты увеличиваются вместе с размером непредвиденной прибыли от биржевых товаров. Можно также рассмотреть последствия лучшего или худшего инвестиционного климата для частных фирм, которые будут влиять на то, насколько сильно частные инвестиции реагируют на возможности, создаваемые государственными расходами на инфраструктуру. В различных странах существуют разные сочетания этих двух институциональных условий. В некоторых странах государственное управление может быть относительно сильным, а деловой климат плохим, например, в Алжире, тогда как другим странам, имеющим относительно низкие показатели воспринимаемого качества государственных институтов, удается поддерживать достаточно эффективный частный сектор, например, Кении. Мы также рассматриваем альтернативу государственным расходам: прямой перевод доходов, связанных с непредвиденной прибылью от природных ресурсов, гражданам страны для дополнения их доходов в форме заработной платы и расширения их возможностей инвестирования и потребления.

Выгоды для граждан
Прямой перевод непредвиденной прибыли от природных ресурсов осуществлялся и раньше. В штате Аляска в США и провинции Альберта в Канаде гражданам ежегодно перечисляются платежи на основе доходов от нефти. Например, каждый житель Аляски в 2009 году получил дивиденд в размере примерно 1300 долларов. В Монголии часть доходов горнодобывающей промышленности распределяется между гражданами, и недавно было принято обязательство предоставить каждому гражданину Монголии портфель привилегированных акций горнодобывающих предприятий, приносящих дивиденды. Один из аргументов в пользу выплаты дивидендов гражданам основан на данных о том, что налогообложение исторически играло центральную роль в формировании эффективных современных государств: распределяя доходы от природных ресурсов, а затем изымая часть из них в виде налогов, правительства повышают подотчетность государства, так как граждане более склонны следить за использованием государственных средств. Более прямые аргументы относятся к наблюдаемой неэффективности государственных расходов, особенно по мере увеличения программ, и к тому, что простые люди часто не могут получать выгоды от расширенных программ государственных расходов. Еще более непосредственные аргументы связаны с растущим объемом фактов, подтверждающих влияние денежных трансфертов на развитие и возможность их эффективного перечисления.

Социальные трансферты оправдывают себя и являются одним из наиболее эффективных, и проверенных, механизмов предоставления помощи на цели развития, особенно когда такие трансферты обусловлены действиями со стороны получателей, например, обязательством продолжать посылать детей в школу. Многие исследования документально показывают, как такие трансферты помогают домашним хозяйствам сократить бедность и улучшить показатели роста детей, поощряют посещение школы и расширяют доступ к услугам здравоохранения. Кроме того, практически нет свидетельств того, что трансферты малоимущим отбивают у них стремление работать. Напротив, оказывается, что получатели используют эти деньги, чтобы найти работу. Кроме того, трансферты, как представляется, поощряют производительную деятельность домашних хозяйств. Малоимущие домашние хозяйства менее ограничены узкими рынками кредита и страхования, которыми характеризуются менее развитые страны. Небольшие, но надежные потоки трансфертов помогали малоимущим домашним хозяйствам накапливать частные производительные активы, избегать экстренной распродажи имущества в плохие времена, получать доступ к кредиту на лучших условиях и диверсифицировать свою деятельность, переходя на занятия с более высоким риском и более высокой отдачей. Кроме того, имеются факты, подтверждающие, что введение трансфертов в бедных удаленных районах может стимулировать спрос и развитие местных рынков. Трансферты все чаще включаются в программы социальной защиты. Данные по многим социальным программам показывают, что трансферты, связанные с прибылью от природных ресурсов, могут помочь как получающим их домашним хозяйствам, так и стране.

Еще совсем недавно было бы трудно, или даже невозможно, перечислять дивиденды от непредвиденной прибыли гражданам в более бедных странах без того, чтобы значительная часть ее не потерялась или не была присвоена коррумпированными государственными чиновниками. Но новая технология открыла пути для перевода средств домашним хозяйствам четко и эффективно, а также с низкими затратами. Все более широко используются мобильные телефоны и биометрические смарт- карты, даже в странах со слабыми институтами и низким потенциалом. Например, в рамках программы Watan Card в Пакистане была предоставлена помощь на восстановление более полутора миллионам домашних хозяйств, пострадавших от наводнения. Эта технология эффективно используется в системе социальных грантов в Южной Африке, а также программе поддержки демобилизованных сотрудников милиции в Демократической Республике Конго. Биометрическая технология позволяет преодолеть традиционные трудности идентификации получателей, препятствуя получению многократных платежей и исключая мнимых получателей. В работе Gelb and Decker 2012 рассматривается 19 программ. Не все программы прошли полную оценку, но данные показывают, что они могут осуществляться в крупных масштабах, причем почти все средства используются по назначению с «малой утечкой», выражаясь экономическим языком, с применением технологии идентификации и платежей, которые приносят пользу, выходящую за пределы самой программы переводов, например, доступ к банковскому счету для создания сбережений на непредвиденные расходы и более полные и точные списки избирателей. Поскольку эти технологии могут минимизировать затраты на равномерное распределение нефтяных дивидендов среди населения, обоснованно предположить, что директивные органы могут использовать часть непредвиденной прибыли от биржевых товаров на предоставление прямых трансфертов практически с нулевыми издержками.

Что делать
Рассмотрение всех этих элементов в модели оптимального использования непредвиденной прибыли ведет к ряду заключений, которые могут послужить руководством для разработки и проведения политики. Разумеется, все решения должны приниматься в долгосрочном контексте, который поощряет создание сбережений, когда доходы от природных ресурсов высоки, чтобы обеспечить возможность продолжать расходы, когда эти доходы низки. Но, помимо этих соображений, оптимальное использование непредвиденной прибыли определяется институциональными характеристиками. При более слабом потенциале государственного управления оптимальный уровень государственных инвестиций снижается в пользу более крупных трансфертов гражданам: лучше передать частным домашним хозяйствам часть средств напрямую, чем расточить их на неэффективные расходы. Кроме того, при прочих равных условиях более крупная непредвиденная прибыль от биржевых товаров должна приводить к более низким, а не более высоким государственным инвестициям, так как поведение чиновников, стремящихся присвоить эту непредвиденную прибыль, еще больше ослабляет потенциал страны. Эти условия подкрепляют аргументы в пользу трансфертов гражданам.

Основополагающий деловой климат также играет роль в определении оптимального использования доходов от природных ресурсов. Хорошие условия, такие как безопасность и стабильные, благоприятствующие ведению бизнеса нормативы, которые стимулируют развитие частного сектора, могут компенсировать слабый потенциал и служить основанием для увеличения государственных инвестиций. Это связано с тем, что расходы на государственные инвестиции обычно стимулируют более продуктивные частные инвестиции, что фактически повышает отдачу от государственных инвестиций. Потенциал правительства может влиять на деловой климат, но надлежащее управление и хороший деловой климат не всегда сосуществуют, как показано в вышеприведенном примере. Правительства стран, производящих биржевые товары, и их стратегические экономические советники должны учитывать эти институциональные факторы при определении направлений использования своих доходов.

Инвестируя в инвестиции
Недостаточный потенциал государственного управления является ограничением, но не обязательно постоянным. Некоторые страны, например Чили, укрепили свой потенциал; другие, предположительно, ослабили его. Часть непредвиденной прибыли вполне можно потратить на улучшение возможностей страны управлять своей инвестиционной программой и предоставлять ключевые государственные товары и услуги, такие как эффективные дороги, энергоснабжение и регулирование, которые необходимы для процветания частного сектора. Для изучения такой возможности мы расширили нашу базовую модель, включив в нее, за определенную плату, возможность снижения затрат на корректировку в государственных инвестициях с течением времени. Мы установили, что оптимальные государственные инвестиции увеличиваются с течением времени, а использование трансфертов уменьшается, по мере того как постоянно растущий государственный капитал привлекает больше частного капитала и приносит больше доходов в форме заработной платы. В целом, чем лучше деловой климат, тем убедительнее доводы в пользу этой стратегии. Менее целесообразно увеличивать государственные инвестиции, если они впоследствии не в состоянии стимулировать частные инвестиции для производства ценной конечной продукции. Необходимо продолжать изучать моделирование государственного потенциала, способы инвестирования в этот потенциал и сроки таких улучшений.

Для борьбы с коррупцией экспортеры биржевых товаров могли бы обеспечить большую прозрачность в том, как они распоряжаются непредвиденной прибылью. Например, Инициатива по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях предоставляет глобальный стандарт прозрачности в нефтяной, газовой и горнодобывающей промышленности, а Хартия природных ресурсов, основанная на инициативе по обеспечению прозрачности, предлагает правительствам и обществам более всесторонние принципы в отношении оптимального использования возможностей для развития, создаваемых непредвиденной прибылью от добычи биржевых товаров. Эти инициативы могут служить в качестве опорной точки для повышения прозрачности и подотчетности в странах, богатых природными ресурсами. Более конкретно, открытая публикация контрактов на государственные закупки может способствовать повышению качества инвестиций и снижению затрат на контракты и перерасхода средств.

Страны могут также улучшить свои технические возможности по определению и осуществлению проектов. Одним из примеров является Чили, где в течение трех десятилетий все государственные проекты подвергались строгому и прозрачному анализу экономической эффективности. Эта южноамериканская страна стандартизировала подход к оценке проектов и отделила организацию, проводящую оценку проектов, от организации, представляющей их. Национальная система инвестиций базируется в Министерстве планирования и управляется совместно с Министерством финансов. Сочетание усилий, направленных на повышение технического потенциала и искоренение коррупции, является наилучшим путем использования возможностей, создаваемых непредвиденной прибылью от биржевых товаров, в развивающихся странах.