В США уже давно успешно функционирует система защиты потребителей лекарственных средств, пищевых продуктов, детских игрушек и других товаров, однако системы защиты потребителей финансовых услуг до недавнего времени не существовало. Кризис 2007-2010 гг. повлек за собой реформу системы финансового регулирования в США, важнейшее место в которой занимает идея защиты потребителей на финансовых рынках и создания соответствующего ведомства. Эта идея вошла в проект финансовой реформы, представленной администрацией президента Обамы в 2009 г., в законопроекты Палаты представителей и Сената и в окончательную версию Закона Додда-Фрэнка о реформе финансового сектора и защите потребителя, подписанного Обамой 21 июля 2010 г.

В политической дискуссии мнения экспертов по поводу защиты прав потребителей на финансовых рынках разделились достаточно четко по партийной линии. Демократы, в целом, поддерживают данную идею и направление политики, в то время как республиканцы выступают с ее критикой. Демократы объясняют необходимость активного вмешательства государства в данную сферу, апеллируя к понятию «справедливости», особенно близкого среднему классу и малоимущим слоям. Именно эта часть общества особенно сильно пострадала и от финансового кризиса в целом, и от отдельно взятых нарушений со стороны финансовых компаний. Республиканцы, в том числе занимающие посты в органах власти, считают, что активная политика в области защиты потребителя, как и вся финансовая реформа, приведет к сокращению кредитования, к банкротству мелких банков и других финансовых компаний, подпадающих под регулирование нового органа. Эти идеи апеллируют к той части электората республиканцев, для которых важны принципы частного предпринимательства, свободного рынка.

Концепцию создания отдельного органа по защите прав потребителей на финансовых рынках еще в 2007 г. выдвинула Э. Уоррен - профессор Гарвардской школы права, специалист по проблемам банкротства в США и исследователь американского среднего класса. Она заявляет не только о необходимости и справедливой защиты прав потребителя на финансовых рынках, но и о том, что регулирование данной области послужит развитию этих рынков и ускорит инновации на них. Она проводит аналогию с тем, как контроль качества промышленных и пищевых товаров привел к резкому повышению их безопасности и внес лепту в технический прогресс. Уоррен много внимания уделяет психологическим проблемам, с которыми сталкиваются потребители финансовых услуг в США - это постоянное чувство обеспокоенности, стыда за неспособность заплатить по долгам в текущем месяце, потребность скрыть от собственного окружения и семьи визиты коллекторов и другие проблемы.

Во время разработки законопроектов по финансовой реформе в соответствующих комитетах Конгресса США и во всем американском обществе разразилась горячая дискуссия по всем многочисленным направления реформы, в том числе и по идее создания Бюро по защите потребителей финансовых услуг. Обама в своем проекте финансовой реформы предлагал создать полностью независимое ведомство по защите прав потребителей, с широчайшими полномочиями. Однако воплотить это на практике администрации не удалось. В процессе работы над законопроектами выдвигались предложения включить данное ведомство в структуру министерства финансов США, но тоже безрезультатно. В итоге Бюро по защите потребителей финансовых услуг было создано в структуре Федеральной резервной системы США. Законом Додда-Фрэнка предусмотрено финансирование нового органа посредством выделения части дохода ФРС.

Новому органу даны полномочия по формированию нормативной базы и исполнению выпущенных подзаконных актов. Он также может осуществлять надзор за исполнением уже действующих федеральных законов по защите потребителей финансовых услуг. В задачи нового ведомства также входит: рассмотрение жалоб от потребителей и принятие мер по ним; повышение финансовой грамотности; исследования в области поведения потребителей; мониторинг финансовых рынков на предмет выявления рисков для потребителей.

В первый же день своей работы Бюро разослало в банки ознакомительные письма в рамках своей «Программы надзора за банками», которая будет распространяться на 111 банков с активами более 10 млрд. долл. Эти компании в сумме держат 80% активов банковского сектора. В рамках данной программы Бюро начало расследование того, как компании налагают комиссию за пользование овердрафтом.

В сложностях назначения директора нового ведомства проявились особенности взаимоотношений президента Обамы и республиканского Конгресса. Первым и.о. директора была назначена Э.Уоррен - автор идеи создания независимого органа по защите прав потребителя. Кандидатура директора должна была быть утверждена Сенатом, а республиканский Сенат не утвердил бы кандидатуру Уоррен из-за чрезмерной, по мнению республиканцев, либеральности ее взглядов. Новое ведомство находилось в некоем подвешенном состоянии: оно начало работать, но полномочия устанавливать новые правила у ведомства должны были появиться только после вступления в должность постоянного директора, утвержденного Сенатом.

Летом 2011 г. на пост директора Бюро был номинирован Р. Кордрэй, который до этого служил генеральным прокурором штата Огайо и был известен как сторонник жесткой политики по защите потребителей. Однако и у кандидатуры Кордрэя было мало шансов получить одобрение Сената, поскольку уже был известны условия ультиматума республиканцев. Сенатские республиканцы сформулировали свою позицию в своем «программном» письме президенту Обаме, в котором они заявили, что не утвердят кандидатуру директора Бюро по защите потребителей финансовых услуг, пока не будут приняты некоторые фундаментальные изменения в структуре новой организации.

Республиканцы требовали, чтобы: бюро руководилось не единолично директором, а коллегиально, так же как остальные ведомства финансового контроля - Совет управляющих ФРС, также обе комиссии по контролю над рынком ценных бумаг - Комиссия по ценным бумагам и биржам и Комиссия по торговле товарными фьючерсами - состоят из нескольких членов, и др; бюро финансировалось конгрессом, а не Федеральной резервной системой, таким образом, установив финансовую подотчетность перед Конгрессом и, соответственно, политическую зависимость от него; чтобы новые правила, принятые бюро, могли быть отменены банковскими регуляторами, а не только Советом по надзору за финансовой стабильностью.

Президенту США пришлось пойти на политическую хитрость. 4 января 2012 г. он назначил Р. Кордрэя директором, воспользовавшись предусмотренным Конституцией США правом назначать кандидатуры во время парламентских каникул. Чтобы назначение осталось в силе, Сенат должен утвердить кандидатуру до конца 2013 года. Таким образом, Обама выиграл почти два года на то, чтобы сильное ведомство по защите потребителя смогло начать работать и создать основы для своей последующей деятельности без ослабления своих полномочий, которых требовали республиканцы в обмен на утверждения кандидатуры директора.

После назначения директора агентство получило полномочия регулировать помимо банков еще и ипотечные компании; компании, выдающие частные в противовес федеральным кредиты на нужды образования; и микрофинансовые организации любых размеров. 5 января 2012 г., т.е. на следующий день после назначения директора, была запущена программа наблюдения за небанковскими компаниями, работающими в сфере потребительского кредита, цель которой - контролировать выполнение этими компаниями федеральных законов по защите прав потребителя на финансовых рынках. Эти законы перешли по наследству новому централизованному органу от нескольких ведомств, которые до ЗДФ осуществляли защиту прав потребителя. В рамках программы будут проводиться проверки компаний, а также запрашиваться информация от компаний для определения, какие области нуждаются в большем контроле. Помимо контроля над выполнением уже действующего законодательства, Бюро разрабатывает собственные правила.

Кроме того, Бюро по Закону Додда-Фрэнка должно регулировать и другие «крупные компании» - коллекторские агентства, бюро кредитных историй, компании, специализирующиеся на денежных переводах, законодательное определение которых должно выпустить само Бюро. 21 июля 2012 г. было принято правило, дающее такие определения. Крупными коллекторскими агентствами признаны компании, которые в год получают доход - именно от соответствующей деятельности, в размере более 10 млн. долл., что в итоге дает около 175 компаний, 2/3 всех компаний на рынке коллекторов. Для агентств по предоставлению информации о кредитоспособности потребителей установлен порог годовой доходности в 7 млн. долл. В итоге под регулирование попадают 30 компаний, составляющие 90% всех подобных компаний. На 2012-2013 гг. были запланированы правила по другим участникам рынка.

5 марта 2012 г. БЗПФУ открыла специальную программу, по которой студенты могут жаловаться на работу компаний, выдавших им частные займы на получение образование. До этого существовала только должность омбудсмена в Министерстве образования США по защите прав заемщиков через федеральные программы кредитования на нужды получения образования. В январе 2012 г. принято правило, защищающее права граждан, отправляющих денежные средства за границу: право на раскрытие информации, на исправление ошибки банка, на отмену транзакции. В мае и июле 2012 г. Бюро предложило ряд проектов новых правил в области защиты потребителей ипотечных кредитов.

План президента и законопроекты по финансовой реформе предусматривали также меры по защите розничных инвесторов, принимать которые должно было не Бюро по защите потребителей финансовых услуг, а Комиссия по ценным бумагам и биржам. Учитывая массовое владение американскими гражданами акциями, облигациями и другими финансовыми инструментами, это направление реформы также чрезвычайно важно. Предполагалось, что необходимо повысить требования к деятельности финансовых консультантов и брокеров-дилеров, и гармонизировать, то есть сделать одинаковыми, требования к этим двум профессиональным группам. Однако перед самым принятием Закона Додда-Фрэнка этот пункт отменили в пользу проведения КЦББ исследования того, насколько такая гармонизация целесообразна.

Речь идет о наложении на брокеров, консультирующих розничных клиентов по вопросам приобретения финансовых инструментов, обязанности выступать доверенным лицом клиента, которая предполагает больше ответственности. Дело в том, что по нынешнему законодательству консультант по инвестициям является доверенным лицом клиента, а брокер-дилер, консультирующий розничного инвестора, - нет. Розничные инвесторы часто обращаются к финансовым посредникам - либо к консультантам по инвестициям, либо к брокерам-дилерам, чтобы те помогли им управлять инвестициями. Тем не менее, деятельность консультантов по инвестициям и брокеров-дилеров регулируется разными подзаконными актами, несмотря на то, что услуги, ими предоставляемые, абсолютно одинаковы с точки зрения обычного розничного инвестора.

Именно поэтому перед КЦББ поставлена задача унифицировать обязанности этих посредников. КЦББ представила Конгрессу доклад, в котором говорится о целесообразности гармонизации данных требований. Однако в другом докладе, представленном одновременно с первым, Комиссия признает, что ей не хватает средств и персонала для того, чтобы своевременно и эффективно проводить надзор над деятельностью зарегистрированных консультантов по инвестициям. Предлагается либо ввести денежные сборы с компаний, либо организовать саморегулирующуюся организацию, которая будет проверять консультационные фирмы, и предоставлять информацию в КЦББ.

В заключение необходимо сказать, что доверие потребителей к финансовой системе чрезвычайно важно для поддержания ее стабильности. Введение в действие системы защиты прав потребителей финансовых услуг на данном этапе финансовой реформы является одним из наиболее успешных ее направлений. Направление по защите прав инвесторов значительно отстает в этом смысле. Хотя часть новых правил Бюро по защите потребителей финансовых услуг находятся в стадии разработки, внушает оптимизм то, что в отличие от других направлений реформы, регуляторам удалось отстоять относительную независимость нового ведомства, его единоличное управление в противовес коллегиальному, что может позволить более четко и жестко действовать.

Президент сумел назначить в обход Конгресса директора агентства, что позволило не идти на компромисс в отношении самостоятельности и рамок действия нового ведомства. Уже сейчас можно обозначить некоторые политические ограничители будущей эффективности Бюро. Когда придет черед следующего президента возможно, республиканца - назначать директора Бюро, это обязательно отразится на выборе кандидатуры и, соответственно, на деятельности ведомства. Кроме того, многие эксперты отмечают, что размещение Бюро в структуре ФРС также может стать таким ограничителем, так как американский «центральный банк» склонен в своей политике ставить свои регулятивные функции на второе место после функции по проведению денежной политики. На политику ФРС влияет состав ее Совета управляющих, соотношение позиций в котором меняется с течением времени.

Для администрации Б. Обамы крайне необходимо, чтобы реализация стратегии по защите потребителя финансовых услуг не стала слишком политизированной в ущерб экономической целесообразности. Популизм здесь может быть опасен. Накануне финансового кризиса желание политических властей дать домохозяйствам с невысоким уровнем дохода доступ к ипотеке - в целях привлечь их в качестве электората, сначала привело к бурному развитию рынка ипотечного кредитования, затем - к раздутию пузыря на этом рынке, и в результате стало одной из главных причин финансового кризиса.