Как и в других странах, в США динамично развивающиеся штаты и города с относительно высоким уровнем благосостояния соседствуют с депрессивными штатами и районами, число которых увеличилось в кризис 2007-2009 гг. Оценки масштабов различий по уровню социально-экономического развития регионов отражены в данных федерального Бюро переписей при Министерстве торговли и Министерстве труда США: ежегодно публикуются данные по среднегодовому бюджетному доходу штатов, подушевому доходу, уровню бедности, доле населения без медицинской страховки и уровню безработицы, самым бедным является штат Миссисипи, где доля бедняков в 2010 г. достигла 21,3% - наивысший уровень по США. 

По показателям бедности, душевого и семейного дохода, наличия медицинской страховки штат находится на нижней черте в течение многих лет. В нем самый низкий средний семейный доход - 36850 долл. -  это почти половина среднего дохода домашних хозяйств штата Нью-Гэмпшир, где доля бедняков в 3 раза меньше - 6,6%. В округе Колумбия бедняком считается каждый пятый житель, в штатах Мэриленд и Вирджиния - каждый 11-й. В то же время подушевой валовой региональный продукт на Аляске только в 1,8 раз превышает имеющийся в штате Миссисипи.

О масштабах межрегиональных различий можно судить и по зависимости бюджетов субнационального уровня от федеральной помощи, которая составляет в среднем 17-20% к расходам консолидированных бюджетов штатов. Доля финансовой помощи из бюджетов штатов в расходах местных бюджетов - 33-35%. В 2011 финансовом году в структуре бюджетных поступлений штатов федеральные трансферты составляли в среднем 1-3, а в отдельных штатах, по которым финансо-вый кризис 2007-2009 гг. ударил особенно сильно, - от 1/3 до почти 1/2. В 2011 г. наименьшую зависимость от федеральных грантов испытывали штаты Виргиния -26,8%, Невада -27,0%, Вашингтон - 31,3%, Юта - 31,6% и Нью-Гэмпшир - 34,5%.

Бюджеты штатов и система федеральных грантов
Финансирование деятельности администраций штатов протекает по трем основным каналам мобилизации денежных ресурсов: поступлений от собственных налоговых и неналоговых доходов; заемных средств на рынке ссудного капитала; налогового стимулирования и финансовой поддержки бюджетов штатов в виде федеральных трансфертов, формирующих их доходы. Гранты выделятся из бюджета вышестоящего уровня для целевого финансирования конкретной программы или проекта.

В США 50% грантов предоставляется на основе обоюдного вклада, т.е. федеральный центр выделяет бюджетные средства при условии, если штат вкладывает свою часть бюджетных средств. Трансферты являются третьей по величине расходной статьей федерального бюджета США - в среднем 15% после расходов на социальное страхование и национальную оборону.

Федеральные трансферты передаются штатам на поддержание коммунальной инфраструктуры, выплаты нуждающимся многодетным семьям, обеспечение занятости и профессиональной подготовки кадров, на образование инвалидов, взрослых и двуязычное образование для иммигрантов; стипендии и займы студентам; на помощь пострадавшим от аварий и стихийных бедствий; на программы школьного питания и детского страхования, на лечение от алкоголизма, наркомании и психических заболеваний; на финансирование федерально-штатной программы «Меди-кейд» и пособий инвалидам; на аренду жилья для семей и одиноких лиц с низкими доходами; на дотации, связанные с безработицей и трудоустройством; на выплаты военным ветеранам, программу дотирования расходов малоимущих потребителей энергии и многие другие.

В Конституции США нет статьи, наделяющей федеральный аппарат полномочиями и обязанностью прямого регулирования на уровне штата или местной администрации сфер образования, здравоохранения, строительства и обновления жилья и дорожных магистралей, школ и больниц, а также решать проблемы борьбы с бедностью и преступностью. Американское законодательство не содержит пунктов, обязывающих штат вводить нормативы, относящиеся к строительству на его территории нефедеральных объектов, либо осуществлять контроль за поддержанием социальной и дорожно-транспортной инфраструктуры.

Ни один штат не обязан принимать федеральную помощь, однако, если он обратился за ней, Конгресс США утверждает акт, обязательный для исполнения на уровне штата. Не было случая, чтобы администрация какого-либо штата отказалась от федеральных грантов. По словам Т. Дью, американского исследователя бюджетного федерализма США, «Штаты не в состоянии устоять перед искушением получить из федерального бюджета средства, хорошо понимая, что в случае отказа американские граждане лишаются принадлежащего им права вернуть часть изъятых у них через налоговую систему доходов, которым могут воспользоваться правительства других штатов и городов».

Подобный подход, демонстрирующий мягкую интервенцию центра в деятельность субфедеральных уровней управления, продиктован, во-первых, нежеланием федеральных властей прямо вторгаться в сферы конституционных полномочий штатов, округов и городов во избежание конфликтов; во-вторых, учетом компетентности субфедеральных структур управления в вопросах местного значения; в-третьих, стремлением штатов ограничить рост влияния федеральной бюрократии. Отсутствие жестко централизованного подхода федерального правительства в области региональной политики приводит к слабой вертикальной координации действий в области социально-экономического планирования. Однако в этом есть свои преимущества. В США социально-экономическое развитие на уровне штата или города определяется местными интересами, что в большинстве случаев повышает вероятность реализации разработанных планов и стратегий.

По режиму использования целевые гранты распадаются на категориальные и блоковые гранты. Категориальные гранты, утверждаемые Конгрессом США, передаются штатам для исполнения отдельной расходной программы. Они являются основным видом федеральной помощи штатам - около 80% ее объема. В марте 2012 г. Конгресс США утвердил ассигнования на финансирование 1018 категориальных грантов, выделение которых оговорено жесткими условиями, подлежащими на местах четкому исполнению. Категориальные гранты направляются на узко конкретные цели - строительство определенного типа автодорог, развитие определенного типа образования, профилактические меры по предотвращению конкретного заболевания.

Для получения трансферта необходимы детализированные заявки и предложения по эффективному использованию средств. Категориальные гранты, образуемые путем отчисления от налогов, основываются на строгом законодательном закреплении процента, и поэтому такие гранты зависят от конкретных решений вышестоящего бюджетного органа. Известны 5 основных условий передачи категориальных грантов из одних бюджетных звеньев в другие: - штат может использовать грант только на те цели и на тех условиях, которые определены федеральным законом; - около 50% всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта; - штат обязан создать и содержать административный орган, подходящий для целей, на которые выделяется бюджетное финансирование, и функции которого определяются центральным правительством; - штат обязан периодически представлять для предварительного одобрения планы использования гранта и допускать федеральные инспекции для проверки результатов их использования; - компенсацией за полученную штатам помощь служит признание за федеральным правительством права издавать нормативы, которым неукоснительно обязаны следовать правительства штатов - оно же инспектирует проводимые на эти средства работы.

В США множественность созданных в конце ХХ в. ведомств и агентств в штатах - в отдельных штатах до 400, в сочетании с расширением количества социальных программ и мероприятий могут создавать проблему координации действий всех частей механизма исполнительного управления и трудности в осуществлении контроля над ними со стороны законодательных органов. Избыточность таких ведомств оборачивается дублированием функций и межведомственными конфликтами, происходит трудно поддающееся координации и контролю растекание государственных финансов по множеству передаточных звеньев бюрократической иерархии. Из-за этого возникают ситуации, когда финансовая помощь оказывается вполне благополучным округам и городам.

Рост бюрократических структур связан также с условиями выделения грантов по большинству крупных программ, требующих составления на местах детальных планов и трудоемких обоснований расходования финансовых средств. Для данных целей при финансовом и техническом содействии федеральной администрации на местном уровне создано 2 тысячи окружных плановых комиссий узкофункционально-го назначения. Их деятельность не всегда успешно координируется с существовавшими наряду с ними местными и окружными плановыми органами многоцелевого назначения.

Ко второй категории целевых относятся блоковые гранты, образуемые за счет фиксированных долевых отчислений от федеральных налоговых доходов. В валовом объеме ассигнований федерального бюджета на финансирование программ помощи штатам доля блоковых грантов варьирует в пределах 10-25%. Благодаря блоковым грантам у грантополучателей появляется возможность свободнее маневрировать полученными средствами. Блоковый грант поступает в распоряжение штата с широкой формулировкой целей, и каждый штат самостоятельно разрабатывает схему его распределения - либо на выбранные части блока, либо на весь блок. Так, если прежде Министерство труда США выделяло суммы на каждую программу занятости в отдельности путем заключения контракта с городской службой занятости, то теперь, получая грант общей суммой, муниципалитеты могут использовать ее либо на профессиональное обучение кадров, либо на организацию общественных работ, либо на создание служб информации о состоянии рынка труда. Другой пример: правительство штата, получив блоковый грант на развитие образования, самостоятельно решает на развитие какого именно образования - начального, среднего, профессионального или высшего - направить больше финансовых средств.

С помощью блоковых грантов решается проблема функциональной и структурной перегрузки федерального правительства - сокращаются финансовые издержки, связанные с содержанием избыточных административно-управленческих звеньев, а также объем регламентирующей документации - например, консолидация 33 программ образования в один блок позволила сократить объем соответствующей документации с 667 до 20 страниц.

Самостоятельность штатов и муниципалитетов в распоряжении трансфертами по режиму блоковых грантов не означает отсутствия контроля со стороны грантодателя, поскольку их выделение оговаривается рядом требований. Так, например, обязательным условием федеральной блок-программы «Жилищное строительство и коммунальное развитие» служит заявка с мест с перечислением показателей уровня бедности, плотности заселения и возраста жилого фонда. В соответствии с блок-программой «Управление развитием малых городов», федеральное правительство не уполномочено давать штатам и муниципалитетам указаний относительно сроков реконструкции объектов городской инфраструктуры либо навязывать свои планы поэтапного финансирования соответствующих мероприятий. Но если администрация штата обращается к федеральному правительству за финансовой помощью для реализации городских проектов, она обязана в своих заявках обосновать планы городской застройки либо обновления и реконструкции коммунальной инфраструктуры.

К нормативным требованиям, предъявляемым к получателям средств по блоковым грантам, относятся, во-первых, требование согласования, во-вторых, правило невозмещения. В первом случае штатам вменяется в обязанность выделять из собственных бюджетов средства, доля которых устанавливается Конгрессом США. Например, по блок-программе «Охрана материнства и здоровья ребенка» от администрации штата требуется выделение из бюджета 3 долл. на каждые 4 долл. федеральных ассигнований; по блоку «Социальные услуги» доля отчислений штата определена в 20% от стоимости программы. По правилу невозмещения штатам запрещается использовать федеральные дотации либо какую-то их часть в счет возмещения текущих расходов бюджетов штатов и муниципалитетов.

Несмотря на все значение федеральных трансфертов для бюджетов штатов в фазе рецессии, они не являются исключительно инструментом антикризисного регулирования. Штаты в принципе обладают менее эффективной налоговой системой в сравнении с имеющейся в распоряжении федерального правительства. Наиболее эффективным является пропорциональный подоходный налог - в основном федеральный, менее эффективными - налоги с продаж на уровне штатов и на недвижимость на уровне муниципалитетов. Только во вторую очередь бюджет штата зависит от подоходного налога на физических лиц и акцизные сборы.

В идеале объем доходных полномочий субъектов Федерации адекватен объему расходных обязательств, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. Располагая наибольшими бюджетными ресурсами, федеральное правительство США отвечает за относительно узкий перечень расходных социальных обязательств. Напротив, правительства штатов и муниципалитетов, обладая меньшими налоговыми ресурсами, обременены разнообразными и дорогостоящими расходными социальными обязательствами, так как на субфедеральном уровне наилучшим образом обеспечивается связь между инфраструктурными и социальными нуждами и предлагаемыми государственными услугами в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты, транспорта и жилищного строительства.

Одной из главных задач межбюджетных трансфертов является преодоление дисбаланса бюджетной системы, которая устроена как весы, где на одну чашу помещена ответственность за предоставление общественных благ, а на другую - финансовые возможности их реализации. Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирования региональных различий по прожиточному минимуму, денежным доходам и расходам населения. В ходе горизонтального выравнивания решается несколько задач: во-первых, обеспечиваются минимальные стандарты в общенациональных программах по всей стране; во-вторых, выравнивается распределение ресурсов между штатами с предоставлением большего финансирования бедным штатам.

Бюджеты муниципальных образований и государственно-частное партнерство
В муниципальных образованиях проживает 2/3 населения США и они превосходят другие территориальные единицы по расходам на полицейскую службу, жилищное строительство, противопожарную охрану, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, зон отдыха, и многое дру-гое. В других сферах - социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта муниципальные образования затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов.

Россия и США придерживаются разных подходов к правовому регулированию местного самоуправления. В России муниципалитеты являются креатурой как субъектов Федерации, так и федерации, о чем свидетельствует достаточно обширное федеральное законодательство по вопросам местного самоуправления. В США федеральный законодатель не касается вопросов местного значения, оставляя правовую их регламентацию на усмотрение штатов. Вместе с тем, муниципальные образования обладают собственной легитимностью и самостоятельностью, которая определяется наличием у них собственных финансовых и материальных ресурсов, а также юридических полномочий - муниципалитеты могут выступать в суде истцом или ответчиком, заключать договоры, приобретать и отчуждать собственность.

В населенных пунктах, где собирается основная часть собственных налоговых доходов, функции централизованного аудита ограничены, а департаменты штатов по местным делам не столько контролируют работу муниципалитетов, сколько главным образом оказывают им услуги. В то же время муниципалитеты автономны и независимы до некоторой степени, так как действуют в рамках конституции-законов штата, примерно так же, как сами американские штаты действуют в рамках Конституции США.

Функционирование в США местных органов обеспечивается с помощью и такого инструмента государственного воздействия, как административное регулирование их деятельности. Американские специалисты акцентируют внимание на росте зависимости местных органов от исполнительной власти как явлении, определяющем развитие отношений штатов с муниципалитетами. Они подчеркивают распространенность этого вида контроля, указывая на его гибкость и компетентность. Так, принятые недавно в штате Нью-Йорк законы об охране окружающей среды и исправительных учреждениях наделяют соответствующие департаменты штата правом устанавливать, изменять, отменять стандарты, правила и указания в муниципалитетах по всем вопросам, входящим в их компетенцию. Любой из департаментов штата в пределах своей компетенции осуществляет контроль, используя санкционирование, инструктирование, инспекцию, подготовку кадров, пересмотр решений муниципальных образований, замену местных чиновников. Инструментами усиления влияния департаментов штатов на муниципалитеты служат предоставляемые им гранты.

Для муниципальных образований основным источником бюджетных поступлений являются имущественные налоги - 74% валовых налогов и сборов. Ими облагается текущая рыночная стоимость недвижимого и движимого имущества как физических лиц, так предприятий и учреждений. Доля финансовой помощи из бюджетов штатов к расходам местных бюджетов составляет 33-35%. Этими средствами покрываются затраты на финансирование дорожного строительства - 1/3 всех расходов по этой статье, социального обеспечения - более 80%, образования - около 50% и здравоохранения - 40%. Бюджет штата покрывает 40% расходов муниципалитетов на здравоохранение, а доля федерации составляет 18%. Всего в округах и муниципальных образованиях имеется свыше 1600 органов здравоохранения с постоянным штатным персоналом.

Налогов и межбюджетных трансфертов муниципалитетам часто не хватает, поэтому местным властям приходится искать и дополнительные источники доходов, и способы оптимизации расходов. В частности, компенсацией местных бюджетных дефицитов служат повышение тарифов за услуги, сокращение штата административных служащих, контракты с НКО, которые управляют учреждениями стационарной психиатрической помощи, следят за поддержание чистоты парковых зон, обеспечивают социальными работниками пожилых и престарелых, работают в центрах дошкольного воспитания и пенитенциарных учреждениях.

Успешным методом решения территориальных проблем и оптимизации бюджетных расходов является установление городской властью партнерства со смежными муниципалитетами для рационализации предоставления городских услуг, по-скольку, к примеру, вопросы водоснабжения и уборки мусора не всегда можно решить в границах одного района или города. Заметим, что эффект от работы местной администрации измеряется объемом бюджетных затрат на предоставляемые населению услуги в расчете на душу населения. Существует корреляция размера городской территории и количества жителей с оптимизацией муниципальных бюджетных затрат. Поселение до 15 тыс. жителей несет наиболее высокие расходы на услуги в расчете на одного жителя из-за неэкономичности небольших по масштабам операций. Мегаполисы вынуждены расходовать большой объем бюджетных ресурсов на оказание единицы услуг, хотя их эффективность не очевидна. И лишь города средней величины - от 15 до 75 тыс. жителей испытывают в этом смысле наименьшие трудности.

Способы оптимизации затрат отыскиваются в процессе сотрудничества городов, округов и городских районов, сталкивающихся с одинаково касающейся их проблемой. В результате региональные границы, пересекая границы городских районов и округов, образуют систему горизонтальной сетевой интеграции. Вот только некоторые примеры. В районе Эбилена штат Техас находилась 31 свалка мусора. В результате решения этой проблемы совместными усилиями нескольких городов штата их осталось шесть. Аналогичные подходы практикуют власти нескольких административных округов, пользующихся одним и тем же источником воды или намеревающихся построить общее водохранилище. Такой подход был использован администрацией города Колумбус штат Огайо, которая в последние годы решает многие вопросы в рамках городской агломерации, охватывающей шесть административных округов. В районе Сиэтла - штат Вашингтон региональный совет из 30 мэров провел совместную работу по таким направлениям, как снижение преступности, развитие транспорта, охрана окружающей среды и развитие туризма. Администрации городов центральной долины штата Калифорнии ведут поиск новых путей регионального планирования с целью решения вопросов жилищного строительства, транспорта и водоснабжения 5 млн. человек, проживающих в этом регионе.

Помимо налогов и межбюджетных трансфертов еще одним каналом финансирования городских нужд являются доходы от муниципальных облигаций. В последние годы города США только в развитие инфраструктуры инвестировали 3,2 трлн. долл. за счет доходов от продажи муниципальных облигаций. Крупная их часть направляется на строительство муниципального жилья.

На местном уровне действует система налоговых кредитов. По Акту 2009 г. они предоставляются лицам, впервые покупающим дом или не являющимися домовладельцами не менее трех лет. Такой кредит - в 10% цены дома, не должен превышать 8 тыс. долл. Задача администрации Б. Обамы состояла в том, чтобы стимулировать рост продаж на вторичном жилищном рынке жилья и положить конец падению цен на жилье - на 20% в годовом исчислении. Кредитом воспользовались 2,3 млн. американцев.

Городские власти могут брать банковский заем на сумму, не превышающую тройной размер ежегодно выделяемых субсидий. Как правило, эти средства идут на оплату стоимости приобретенного фирмой участка и издержек на его освоение, строительство социального жилья, создание иных видов социальной инфраструктуры. Эти средства могут быть переданы частным фирмам в виде гарантированного краткосрочного займа под низкий процент с целью стимулирования их экономической активности.

На муниципальных образованиях лежит также ответственность за поддержание деловой активности и стимулирование инвестиций в развитие местной экономики и инфраструктуры со стороны местных банков. В настоящее время во многих штатах действуют законы, позволяющие муниципалитетам стимулировать фирмы, создающие предприятия и рабочие места в городах и выполняющие работы по реконструкции и модернизации инфраструктурных объектов.

В США имеется опыт регулирования местными органами деятельности фирм с целью их привлечения к участию в благоустройстве и развитии городской инфраструктуры и повышении качества жизни населения. Сильное развитие на уровне муниципалитетов получил институт государственно-частного партнерства - ГЧП. Образованный в этих целях ГЧП используется в таких областях, как поддержание инфраструктуры здравоохранения, образования, досуга, ЖКХ - водоснабжение, электроснабжение, очистка воды, газоснабжение, транспортная инфраструктура; частные консультации и экспертиза городских проектов, оказание управленческих услуг муниципалитетам; подготовка рабочей силы; разработка планов занятости; организация частных специфических видов услуг для жителей отдельных микрорайонов; предложения по использованию средств корпораций для строительства дешевого жилья для малообеспеченных семей.

Примером ГЧП является пакет антикризисных стимулов 2009 г., в реализацию которого было вовлечено почти 30 федеральных ведомств. В соответствие с пакетом Министерство финансов США направило денежные транши на счет каждого участвующего в программе федерального ведомства. По итогам рассмотрения соответствующих заявок с мест эти средства были выделены напрямую в виде грантов и кредитов научно-исследовательским центрам, бизнесу, НКО, а также муниципальным образованиям. По данным Минфина США, в 2010 г. тройку получателей наибольшего объема средств по проектам составили Министерство здравоохранения - 184 из 615 проектов, Министерство образования - 138 проектов, автомобильные дороги - 92 проекта.

Вопросы подготовки и реализации конкретных проектов ГЧП находятся в ведении муниципальных образований. Нормативное регулирование ГЧП осуществляется законами штатов. Широкое распространение в муниципалитетах получил аутсорсинг - заключение контрактов в широком диапазоне- начиная от утилизации бытовых отходов и кончая технической помощью и экспертизой проектов строительства социального жилья с частными фирмами, НКО и специализированными службами других муниципалитетов. Местные власти выбирают производителей услуг на рынке и осуществляют контроль над тем, чтобы цены на услуги компаний не превышали договорные. По некоторым данным, в формате ГЧП из 65 среднестатистических муниципальных сервисных служб функционируют 23. ГЧП предполагает создание моделей с набором разнородных и взаимодополняющих институтов с разными функциями: источника капитала - бюджеты штатов и обязательного медицинского страхования, кредитные союзы, ипотечные и инвестиционные компании; посредничества - корпорации городского развития, штатные и местные агентства; исполнения проекта - проектировщики, инженеры, строительные фирмы.