Нынешняя социально-экономическая ситуация в зоне евро и Европейском союзе в целом является весьма сложной. Проблема эта имеет не только европейское значение и измерение, она представляет собой угрозу глобальной экономике, поскольку однозначно оптимистического сценария выхода из этой ситуации в краткосрочной и даже среднесрочной перспективе, пожалуй, не существует. Этот факт, в свою очередь, объясняет самое активное воздействие европейского кризиса на процесс формирования системы глобального управления, на его динамику и направленность.

Со своей стороны, кризисное положение в зоне евро оказывается своеобразным вызовом и для России, и не только в экономическом плане. Речь идет не просто о возможности использования европейского опыта государственного и наднационального антикризисного регулирования в условиях наметившегося развития негативных явлений в российской экономике. Верная оценка социально-экономического положения и происходящих политических событий в Европейском союзе, а также максимально корректное прогнозирование перспектив европейского интеграционного проекта необходимы для разработки адекватной социально-экономической стратегии нашей страны и выбора приоритетов внешнеполитической деятельности российского государства.

Направления реформ экономического управления в Евросоюзе
В связи с долговым кризисом в еврозоне на повестку дня Европейского союза были поставлены реформы экономического управления, некоторые из которых назрели давно, и для их реализации также потребовалась политическая воля европейских властей и национальных правительств. В итоге система экономического управления ЕС, в том числе ее институциональный дизайн, изменились и продолжают меняться существенным образом.

В первую очередь по инициативе Европейской комиссии был принят ряд мер по контролю национальных бюджетов. Устранение бюджетных дисбалансов стало ключевой проблемой национальных правительств. Тем не менее эксперты сходятся во мнении, что главной общей причиной кризиса в зоне евро стало несоответствие между денежно-кредитной политикой, которая в ЕС централизована, и экономической политикой, которая децентрализована и находится в ведении национальных правительств. На сегодняшний день в Евросоюзе не существует общей бюджетной и общей налоговой политики, а размеры общего европейского бюджета6 относительно малы и не позволяют решать весь комплекс социально-экономических проблем Сообщества. Возникает вопрос, могут ли европейские власти, особенно в условиях кризисного развития, каким-то образом корректировать просчеты и упущения национальных властей в сфере фискальной политики?

Проводимые реформы экономического управления ЕС, разработку и реализацию которых ускорил финансово-экономический кризис, касаются прежде всего жесткой координации бюджетной политики государств-членов. Этот вариант экономического управления осуществляется сверху вниз - от европейских институтов к национальным правительствам. Институтами ЕС, которые так или иначе принимают участие в обсуждении, согласовании и мониторинге бюджетной политики национальных властей, являются Европейская комиссия, Совет министров экономики и финансов - ЭКОФИН, Экономический и финансовый комитет, Комитет по экономической политике, Еврогруппа.

Речь идет в первую очередь о реформе Пакта стабильности и роста в 2011 году. Проводимая реформа предусмотрела в том числе принятие пакета базовых нормативных актов о новых правилах надзора за экономической и бюджетной политикой государств-членов. Эти правила включают комплекс превентивных мер для выявления негативного развития ситуации по таким показателям, как размер дефицита государственного бюджета и величина государственного долга, и принуждения к скорейшему исправлению этой ситуации в соответствии с рекомендациями европейских властей.

В качестве превентивной меры в отношении государственных финансов стран - членов еврозоны Совет Европейского союза по предложению Европейской комиссии, которая проводит мониторинг состояния национальных бюджетов, может направить тому или иному национальному правительству раннее предупреждение, с тем чтобы избежать превышения установленных нормативов по государственному долгу или бюджетному дефициту. В этом случае Еврокомиссия также вправе направить свои рекомендации государству-члену по скорейшему исправлению сложившейся ситуации. Уже на этой стадии - то есть до фактического превышения тем или иным государством установленных пактом нормативов Совет ЕС может принять решение о применении санкций - в виде депозита в размере 0,2% ВВП с начислением процентов.

Меры коррекции ставят своей целью сокращение государственного долга и бюджетного дефицита под угрозой санкций на этот раз в виде беспроцентного залога в размере 0,2% ВВП, который не подлежит возврату провинившемуся государству в случае неисполнения им мер коррекции. Для стран Южной Европы эти меры имеют принципиальное значение, тем более что некоторые традиционные для них инструменты государственного регулирования с созданием зоны евро ушли в прошлое -например, частые девальвации драхмы в Греции, песеты в Испании, эскудо в Португалии или лиры в Италии.

Изменения претерпел и сам бюджетный процесс в государствах-членах. Введение в действие с января 2011 года процедуры «европейского семестра» позволило европейским институтам стать более активными участникам бюджетного процесса на национальном уровне. Открывает этот новый для ЕС полугодовой цикл в марте каждого года Европейский совет, в задачи которого входит выявить главные вызовы для Евросоюза в экономической области и представить стратегические рекомендации по отдельным направлениям. Делает это Совет ЕС, используя подготавливаемый Европейской комиссией к январю по итогам уходящего года ежегодный обзор экономической ситуации в Евросоюзе. В дебатах участвуют также Европейский парламент и Совет министров. На основании этих рекомендаций, а также ориентиров действующей социально-экономической стратегии ЕС государства-члены в апреле представляют свои национальные программы реформ и программы конвергенции.

К июню Европейская комиссия, внимательно изучив представленные национальными правительствами программы, готовит пакет рекомендаций для каждого государства-члена, в том числе в сфере фискальной политики и макроэкономической стабильности. В июле эти рекомендации Еврокомиссии ложатся в основу тех рекомендаций, которые дает национальным правительствам Европейский совет для подготовки к осени окончательных проектов государственных бюджетов.

На саммите Европейского союза в Брюсселе в декабре 2011 года было принято решение о создании так называемого Фискального пакта - межправительственного соглашения для участников еврозоны. Это соглашение предусматривает установление максимально допустимого размера общего структурного дефицита, более жесткие, чем в реформированном Пакте стабильности и роста, требования к дефициту бюджета, а также включение в национальное законодательство положения о строгом соблюдении сбалансированного бюджета - на последнем требовании настояла прежде всего Германия, которая прежде других стран еще в 2009 году внесла изменения в текст своего Основного закона.

Решено было также придать новый институциональный формат встречам глав государств и правительств стран зоны евро с участием председателя Европейской комиссии. Председатель Евросаммита будет избираться согласно специальной процедуре с учетом того, выполняет ли страна должным образом условия Фискального пакта. Итоговый документ этого межправительственного соглашения был подписан в марте 2012 года 25 государствами - членами ЕС - для стран, не входящих в зону евро, в частности для Великобритании, положения Фискального пакта не являются строго обязательными и вступил в действие в январе 2013 года.

Смысл Фискального пакта в его нынешнем виде состоит в том, что для ключевых стран - кредиторов еврозоны он выступает способом гарантировать возврат займов, предоставляемых ими периферийным странам - в данном случае государствам Южной Европы, то есть в конечном итоге позволяет переложить ответственность за долговое бремя на правительства стран-заемщиков, которые во что бы то ни стало обязуются проводить меры жесткой бюджетной экономии.

Подобным образом организована и работа Европейского стабилизационного механизма - ЕСМ,  межправительственной организации, которая была создана для оказания финансовой помощи проблемным странам - решение об учреждении ЕСМ было принято в июне 2011 года на сессии Европейского совета, Договор о ЕСМ вступил в силу в сентябре 2012 года. Сама возможность предоставления займов для государств-должников по сути дела взаимоувязана с требованиями следовать режиму бюджетной экономии и проводить необходимые структурные реформы. Важным, если не сказать главным участником переговоров относительно условий предоставления финансовой помощи становится все та же Европейская комиссия, которая к тому же следит за выполнением условий займов.

Достижения финансовой интеграции в Европейском союзе, введение единой валюты в государствах еврозоны естественным образом поставили на повестку дня вопрос о создании единого наднационального режима регулирования финансового рынка ЕС. В 2000-е годы на европейском уровне были созданы три автономных комитета с совещательными полномочиями: Комитет европейских контролеров в банковской сфере, Комитет по страхованию и трудовым пенсиям в ЕС и Комитет европейских регуляторов рынка ценных бумаг.

В ответ на кризис и в целях укрепления финансовой стабильности по инициативе Европейской комиссии все три комитета были преобразованы в единую Европейскую систему финансовых контролеров. На смену прежним комитетам в новую институциональную структуру по вопросам финансового регулирования и надзора вошли Европейское банковское ведомство, Европейское ведомство по страхованию и трудовым пенсиям и Европейское ведомство по ценным бумагам и фондовым рынкам. Новым ведомствам были даны дополнительные полномочия, позволяющие наладить координацию национальных регуляторов и способствовать их гармонизации, рассматривать и содействовать разрешению их разногласий и споров как между собой, так и с международными финансовыми институтами. В дополнение к этому в декабре 2010 года был учрежден Европейский совет по оценке системных рисков в финансовой сфере, подчиняющийся Европейскому центральному банку.

Динамику и направление формирования институциональной архитектуры финансового регулирования в Европейском союзе определили планы создания европейского правительства, решения о прямой рекапитализации проблемных банков, наделение Европейского центрального банка расширенными полномочиями по контролю за системообразующими банками стран еврозоны и, наконец, проект европейского банковского союза, который будет реализован в 2014 году. Следующим шагом должно стать согласование и утверждение законодательства общего механизма работы с проблемными банками еврозоны и введение этого единого механизма в действие уже в 2015 году.

В последние годы в этап реформирования вступила и Статистическая служба Европейского союза. Для стран Южной Европы это имеет особое значение, учитывая обвинения в недостоверной статистике. Дополнительную сложность для них представляет запланированный переход на новую систему национальных и региональных счетов. Согласованная в Евросоюзе дорожная карта заложила для этого период с сентября 2014 года по декабрь 2015 года.

Решение задач в сфере экономического управления
Результативное решение задач в сфере экономического управления на уровне ЕС во многом зависит от национального контроля. Здесь важны желание и решимость правящих элит сделать более эффективной модель государственного регулирования, осознание руководством отдельных стран необходимости скорректировать или реформировать работу институтов управления, понимание и поддержка со стороны общества в вопросе проведения назревших реформ. И эту общественную поддержку также надо формировать, она не появляется сама собой, особенно в условиях кризиса, когда наблюдаются политическая апатия, падение уровня общей удовлетворенности жизнью, наиболее остро ощущается социальная несправедливость, а партийно-политические структуры стремительно теряют былое влияние, падает доверие к институтам Европейского союза.

Казалось бы, парадигма догоняющего развития, принятая на вооружение периферийными странами Южной Европы, может в этом плане существенным образом облегчить задачу. Однако на деле не все так просто. Вне всякого сомнения, правящие элиты прекрасно осознают все значение своего членства в европейском региональном объединении - своего рода привилегированном клубе развитых экономик мира. В то же время они поставлены в весьма жесткие условия. Крайне негативные явления в национальной экономике в периферийных южноевропейских странах способствовали поляризации общественно-политических настроений на фоне роста массового недовольства происходящим. Фактически сложилась ситуация, когда политическая система в Греции, Испании, Италии, Португалии основывается не на консенсусе, а на разногласиях и конфликтах и оказывается в итоге крайне неустойчивой. Не способствует ее стабильности и весьма существенное повышение роли отдельных участников политического процесса в проблемных странах зоны евро - Европейского центрального банка, например, или Европейской комиссии.

Проблема исполнения рекомендаций и условий, которые ставят европейские власти странам - получателям помощи, очень сложная. Не правы те, кто относится к этой проблеме без должной серьезности, утверждая, что в периферийных странах все останется по-прежнему и никакие перемены невозможны в принципе, потому что таковы особенности политической культуры страны, а долги рано или поздно спишут. К примеру, в Испании были приняты трудные решения о начале реформ сразу во многих областях - на рынке занятости, в сфере пенсионного законодательства, финансового регулирования. Однако ожидаемые позитивные результаты институциональных реформ не могут проявиться сразу, а многие перемены - увеличение пенсионного возраста, сокращение государственного финансирования образования и здравоохранения и т.д., больно ударили по рядовым испанцам и грозят отсроченными последствиями человеческому капиталу страны - прежде всего ее трудовым ресурсам и ресурсам знаний.

В настоящее время стратегической задачей Испании является переход к новой социально-экономической модели, способной наладить более эффективное экономическое управление. Для испанского государства, где традиционно велико значение регионализма и сильны центробежные тенденции, этот вопрос имеет огромное значение - о решении провести в 2014 году референдум о независимости заявили власти Каталонии, одного из 17 автономных сообществ Испании. От того, какое место сможет занять Испания в глобальной экономике и на международной арене, будет зависеть устойчивое развитие единого испанского государства.

Невзирая на экономические трудности и благодаря проводимым структурным реформам, Испания входит в число 35 развитых стимулируемых инновациями экономик мира согласно докладу «Глобальная конкурентоспособность» за 2012-2013 годы международной неправительственной организации «Всемирный экономический форум». Несмотря на сложную макроэкономическую ситуацию, трудности в банковском секторе в связи с кризисом, страна занимает устойчивое 36-е место в сводном рейтинге, лидируя среди стран Южной Европы и догоняя Францию - 21-е место. Тем не менее многие аналитики признают опасность возврата к периферийности для Испании в условиях, когда развитие Европейского союза происходит уже не на двух, а фактически на нескольких скоростях.

Несмотря на жесткие меры бюджетной экономии, мониторинг которых ведет Европейская комиссия, испанцы продолжают оставаться еврооптимистами. Вероятно, интеграцию страны в европейские структуры можно по праву считать вторым по значимости национальным проектом после конкисты Испанской Америки. Но непонимание и обиды в адрес европейских институтов множатся. Так, испанцы недовольны тем, что среди руководителей Европейского союза и международных институтов совсем не осталось испанских граждан, видя в этом падение международного престижа страны. Для Испании, которая на протяжении истории не раз оказывалась отстраненной от европейской политики, этот факт ощущается весьма болезненно.

Касаясь проблемы финансового регулирования в Европейском союзе, следует признать, что правящие элиты стран Южной Европы осознали необходимость перемен в этой сфере на страновом уровне. Речь в некоторых случаях идет о возврате к прежней жесткой иерархичной модели банковского регулирования и надзора во главе с национальным центральным банком. Эти реформы раньше всех начала Испания, взяв за основу стандарты соглашения «Базель III», однако и ее финансовый сектор находится в зависимости от внешних кредитов и помощи.

Ситуация, сложившаяся в финансовом секторе Испании с началом глобального финансово-экономического кризиса, по своей тяжести и драматизму напоминала банковский кризис в стране 1978-1983 годов. Однако на этот раз не коммерческие банки, а именно региональные сберегательные кассы, на чью долю вплоть до последнего времени приходилось около 37% всех банковских активов страны, пострадали более всего, поскольку преимущественно они занимались потребительским и ипотечным кредитованием. Новые правила банковского надзора сохраняют социальную направленность работы сберегательных касс, однако делают их более похожими на коммерческие банки, существенным образом сокращая возможность регионов и муниципалитетов вмешиваться в вопросы управления и создавая условия для более активного привлечения иностранного капитала, что ранее не допускалось.

Безусловно, факторами, которые тормозят реформы экономического управления в проблемных странах Южной Европы, по-прежнему остаются проблемы коррупции, распространения отношений по типу клиент - патрон и т.д. Специфические условия поставят Южную Европу перед очевидным выбором между переменами в политическом устройстве и реформами экономического управления, может быть, и в несколько «технократическом» духе и возвратом к периферийности.