В 2012 г. российская бюджетная система, несмотря на проявление отдельных факторов риска, сохраняла устойчивость. В первой половине года серьезные опасения наступления второй волны кризиса или длительной рецессии в мировой и отечественной экономике, а также возможного значительного снижения курса европейской валюты и высокой волатильности мировых цен на нефть потребовали в целях сохранения устойчивости российского бюджета не только уточнения прогноза макроэкономических параметров, но и выработки новых бюджетных правил, которые определяют предельные уровни расходов федерального бюджета и объема его дефицита. 

Во второй половине года, при некоторой стабилизация мировой экономики и роста цен на нефть до уровня, обеспечивающего сбалансированность бюджетной системы, ключевым внутренним фактором риска, особенно для региональных бюджетов, стало замедление темпов роста российской экономики. В частности, по итогам 8 месяцев 2012 г. доходы консолидированного бюджета субъектов РФ сократились на 0,5 п.п. ВВП относительно 8 месяцев 2011 г.

По итогам 2012 г. доходы бюджета расширенного правительства сократились до 37,7% ВВП, что на 0,5 п.п. ВВП ниже доходов бюджетной системы в 2011 г. Тем не менее вследствие ужесточения контроля за ростом расходов в 2012 г. бюджет расширенного правительства был сведен с незначительным профицитом 0,4% ВВП.

Однако, определяя перспективы дальнейшей бюджетной политики, необходимо принять во внимание следующее: - МВФ рекомендует проводить сокращение расходов умеренными темпами, а для стран, имеющих сбалансированный бюджет и пользующихся доверием кредиторов, при замедлении экономического роста проводить политику увеличения дефицита бюджета, а не сокращение расходов; - в среднем для стран ОЭСР было характерно увеличение бюджетных расходов в 2009-2010 гг. примерно на 3-4 п.п. ВВП в связи с расширением государственной поддержки экономики в период кризиса, а затем в рамках политики снижения бюджетных дефицитов и объемов государственных долгов сокращение и фиксация расходов на уровне, немногим выше докризисного.

На начало 2012 г. положение России по сравнению с другими странами по показателям дефицита и государственного долга оценивалось как благоприятное: дефицит бюджета стран Еврозоны - 6,2% ВВП в целом, США - 9,6% ВВП и Японии - 10,3% ВВП и огромного государственного долга, по Еврозоне - более 80% ВВП, в США - 69% ВВП и Японии - 208% ВВП, но по темам роста ВВП относительно стран БРИК Россия по итогам 2012 г. отстает - Бразилия 4,0%, Китай 7,5%, Индия 4,5%, Россия 3,4%. Таким образом, фискально-бюджетная политика в среднесрочной перспективе должна строиться на базе компромисса между стимулированием экономического роста и обеспечением основ финансовой стабильности в стране.

В 2012 г. динамика доходов и расходов бюджета расширенного правительства изменилась относительно тенденций предыдущих двух лет. Если в 2010 г. доходы выросли на 0,5 п.п. ВВП и в 2011 г. еще на 2,7 п.п. ВВП относительно предыдущего года, то в 2012 г. они сократились до 37,7% ВВП, что на 0,5 п.п. ВВП ниже уровня 2011 г. В то же время расходы бюджета расширенного правительства в 2012 г. выросли относительно предшествующего года на 0,7 п.п. ВВП после двухлетнего периода снижения.

В разрезе уровней бюджетной системы динамика доходов и расходов также разнонаправлена. Если доходы федерального бюджета в 2012 г. продолжили рост и абсолютный, и в долях ВВП, то поступления консолидированного бюджета субъектов Федерации в 2012 г. в очередной раз снизились в долях ВВП, что лишний раз свидетельствует о несбалансированном распределении налогов между различными уровнями бюджетной системы - основные конъюнктурные налоги закреплены за федеральным бюджетом. Централизация поступлений еще более усилилась по итогам прошедшего года: так, доля доходов федерального бюджета в общих поступлениях расширенного правительства в 2012 г. увеличилась до 55,7% - против 54,4% в 2011 г., при этом доля межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ сократилась с 21,4% в 2011 г. до 19,6% в 2012 г.

Расходы федерального бюджета в 2012 г. выросли до 21,1% ВВП, что на 1,1 п.п. ВВП выше уровня 2011 г. В то же время расходы консолидированного бюджета субъектов РФ демонстрируют стойкую тенденцию к сокращению с 14,7% ВВП в 2010 г. до 13,6% ВВП в 2012 г. Доля расходов федерального бюджета в общих расходах расширенного правительства в 2012 г. выросла до 56,6% -против 54,6% в 2011 г.

По сравнению с предыдущим годом ситуация с кассовым исполнением федерального бюджета в 2012 г. несколько улучшилась: бюджет исполнен по расходам на 98,9%, в 2011 г. 98,3%. Однако проблема ритмичности исполнения бюджета по-прежнему сохраняется: в последний месяц 2012 г. было освоено 17,7% - 2255,9 млрд руб. годовых бюджетных ассигнований. По консолидированному бюджету субъектов РФ наблюдается снижение по кассовому исполнению с 91,4% в 2011 г. до 90,4% в 2012 г. В разрезе статей расходов наиболее критичная ситуация наблюдается с исполнением расходов в 2012 г. по разделам «Жилищно-коммунальное хозяйство» - 85,0%, «Физическая культура и спорт» - 85,7%, «Национальная экономика» - 86,1%.

По итогам 2012 г. бюджет расширенного правительства исполнен с профицитом 262,9 млрд руб. -0,4% ВВП, дефицит федерального бюджета составил 37,0 млрд руб., или 0,06% ВВП. Дефицит консолидированного бюджета субъектов увеличился в 2012 г. на 0,4 п.п. ВВП относительно предыдущего года и составил 278,4 млрд руб., при этом если в 2011 г. бюджетный дефицит отмечался в 40 субъектах РФ, то по итогам 2012 г. расходы консолидированного бюджета превысили доходы уже в 68 регионах. Глубина дефицита составляет в среднем 3,4% от доходов консолидированного бюджета субъектов РФ, однако в ряде регионов уровень дефицита значительный. Например, в Чукотском автономном округе дефицит составил 28,7% от доходов бюджета в 2012 г., в Ямало-Ненецком автономном округе - 16,2%, в Красноярском крае - 13,0%, в Удмуртской Республике -11,3%, в Амурской области - 11,4%.

По данным Минфина, объем государственного внешнего долга за 2012 г. увеличился почти на 15,0 млрд долл. и составил 50,8 млрд долл., при этом основной прирост произошел за счет государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте с 1,0 млрд до 11,4 млрд долл. При этом в первоначальном варианте закона о федеральном бюджете на 2012 г. верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации был установлен в размере 48,4 млрд долл. Поскольку основной целью предоставления государственных внешних гарантий является поддержка экспорта промышленной продукции в обеспечение исполнения обязательств и по заимствованиям ЗАО «Росэксимбанк», привлекаемым в том числе в международных финансовых организациях на цели поддержки экспорта промышленной продукции - товаров, работ, услуг, можно ожидать, что такой прирост государственных гарантий в иностранной валюте в перспективе приведет к росту высокотехнологичного экспорта.

По данным Минфина, объем государственного внутреннего долга с учетом выданных государственных гарантий на конец 2012 г. составил 4977,9 млрд руб., или 8,1% ВВП - в 2011 г. 4003,3 млрд руб., или 7,3% ВВП. В 2012 г. возросла доля государственных гарантий в общем объеме внутреннего долга: если про итогам 2011 г. объем государственных гарантий составил 459,3 млрд руб., или 11,5% в общем объеме внутреннего долга, то в 2012 г. объем государственных гарантий практически удвоился до 906,6 млрд руб. и составил 18,2% в общем объеме государственного внутреннего долга. Объем государственного долга субъектов РФ на конец 2012 г. незначительно сократился на 13,6 млрд руб. в сравнении с предыдущим годом, составив 1137,9 млрд руб.

Несмотря на сокращение объемов государственного долга субъектов РФ в 2012 г., диспропорция в уровне бюджетной обеспеченности регионов, видимо, будет нарастать. На проблему существенного увеличения дефицита консолидированных бюджетов регионов, в том числе с учетом дополнительных обязательств по зарплатам, указал глава Счетной палаты еще осенью 2012 г. и поддержал инициативу членов Совета Федерации, отклоненную Минфином России, о списании долгов регионов по бюджетным кредитам, предоставленным ранее Минфином России. По данным Минфина, на 1 августа 2012 г. в структуре госдолга субъектов РФ наибольший удельный вес имеют долговые обязательства именно по бюджетным кредитам - 37,1% или 412,6 млрд руб. По бюджетным кредитам больше всего задолжали Приволжский - 133 млрд руб. и Центральный федеральные округа - 114,1 млрд руб.

Между тем в позиции Совета Федерации в отношении снижения долгового бремени региональных бюджетов проглядывает, скорее, популистская позиция, так как ситуация с задолженностью бюджетов субъектов РФ не так критична. Для большинства регионов объем расходов на обслуживание государственного долга субъектов составляют менее 1% от доходов бюджета субъектов РФ. В 2012 г. в консолидированный бюджет субъектов поступило 40,9 млрд руб. доходов от размещения средств бюджетов. В 2013 г. ожидается рост поступлений в доходную часть консолидированного бюджета субъектов РФ по акцизам в связи с изменением норматива распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ в сторону увеличения доли доходов, направляемых в бюджеты субъектов РФ. Таким образом, можно признать, что Минфин имел достаточно веские аргументы, отклонив предложения о списании долгов регионов по бюджетным кредитам.

Тем не менее определенные решения в части снижения дефицитов региональных бюджетов, особенно для субъектов Федерации, которые не в состоянии увеличить свои доходы или существенно сократить расходы, необходимо разрабатывать на федеральном уровне Минфину России с привлечением как сенаторов и Счетной палаты, так и независимых экспертов. Проблема диспропорций регионального развития была отражена в докладе рейтингового агентства Fitch о развитии институциональной основы, представленного в апреле 2012 г. В документе отмечалось, что региональная политика России предоставляет возможности развития только столице и еще нескольким избранным правительством территориям.