В сентябре 2013 г. исполнилось пять лет с начала глобального экономического кризиса. В отличие от большинства стран с развивающимися рынками, сумевших найти успешные модели адаптации к кризисным потрясениям и вернуться к устойчиво высоким темпам роста, Россия не смогла добиться на этом поприще заметных успехов. После короткого периода надежд на оживление роста в 2011-2012 гг., развитие экономики резко замедлилось. К осени 2013 г. масштаб проблем в российской экономике достиг столь угрожающих масштабов, что позволил говорить в лучшем случае о стагнации, а в худшем - о серьезных рисках новой полноценной рецессии. 

С одной стороны, крайне неблагоприятной оказалась динамика базовых макроэкономических показателей. Наиболее тревожные сигналы поступали из сектора обрабатывающей промышленности. Его замедление началось еще в IV квартале 2012 г. и продолжилось в I квартале 2013 г., а II и III кварталах 2013 г. наблюдался уже заметный спад - на 1,3% и 0,8% соответственно. Грузооборот транспорта в 2013 г. также сократился на 0,4%, в том числе железнодорожного транспорта на 2,6%. Существенно, что в ходе острой фазы кризиса именно падение грузооборота железнодорожного транспорта сыграло роль одного из ключевых аргументов, убедивших правительство в глубине кризисных тенденций и в необходимости проведения экстренной антикризисной политики.

Не менее тревожной оказалась ситуация в во внешнем секторе российской экономики. По данным Центрального Банка России, в I-III кварталах 2013 г. экспорт товаров сократился на 1,3% по сравнению с аналогичным периодом 2012 г., причем произошло это за счет снижения объемов ненефтегазового экспорта на 4,6% при почти неизменном объеме нефтегазового экспорта - рост менее чем на 0,3%. В результате доля сырой нефти, нефтепродуктов и природного газа в структуре экспорта достигла рекордного уровня 67,3%. Таким образом, тенденция к усилению сырьевой ориентации российского экспорта, характерная для всего периода с начала глобального кризиса, получила в 2013 г. новый импульс. Параллельно с этим чистый вывоз капитала частным сектором в 2013 г. достиг 48,1 млрд. долл., отражая дальнейшее сокращение объема ресурсов, потенциально доступных для инвестиций в российскую экономику.

Сочетание указанных внутренних и внешних факторов свидетельствует о том, что модель экономического роста, основанная на использовании доходов от экспорта энергоресурсов для повышения потребительского и инвестиционного спроса, в очередной раз дает сбои. При этом резкое замедление темпов роста поставило перед российским правительством двойной вызов: обеспечить реализацию инициатив, выдвинутых в период надежд на скорейшее преодоление последствий кризиса, и одновременно не допустить сползания экономики в новую рецессию. Не справившись с задачей перевода экономики на рельсы посткризисного развития, российская экономическая политика стала вновь приобретать характер «политики кризисного периода». Такая двойственность вызовов обусловила двойственность реакции, породив трудноразрешимые противоречия между отдельными приоритетами экономической политики. Нигде эти противоречия не проявлялись ярче, чем в бюджетной сфере.

Противоречия бюджетной политики
Нарастание напряженности в сфере исполнения бюджетных обязательств наблюдалось на протяжении всего 2012 г. и первой половины 2013 г. Главной задачей в этот период было обеспечение выполнения социальной составляющей майских  указов Президента РФ. Наибольший удар «майские указы» нанесли по позициям региональных бюджетов, на которые было возложено основное бремя финансирования дополнительных социальных расходов. В результате в 73 субъектах РФ отношение суммарного регионального и муниципального долга к собственным доходам превысило 10%, причем у 58 субъектов оно оказалось выше 20%. Указанные тенденции не только поставили под вопрос выполнение «майских указов», о неудовлетворительной реализации которых неоднократно заявлялось на заседаниях правительства, но и дали основания говорить о формировании в среднесрочном периоде угрозы долгового кризиса российских регионов, вынужденных нести ответственность за финансирование бюджетных расходов, не подкрепленных соответствующими доходами.

С лета 2013 г. к острым темам бюджетной политики добавились еще две. Сначала на фоне замедления российской экономики усилилось политическое давление, направленное на использование средств суверенных фондов на цели финансирования крупных инвестиционных проектов. А в конце сентября 2013 г. правительство внесло в Государственную Думу проект бюджета, ставшего одним из самых противоречивых за последние годы. И в том, и в другом случае вопросы экономической целесообразности оказались на вторых ролях, уступив дорогу лоббистскому давлению и приоритетам политического характера.

Несмотря на то, что формально необходимость приступить к расходованию средств Фонда национального благосостояния обосновывалась задачей обеспечить преодоление инвестиционного застоя для оживления экономического роста, набор обсуждавшихся проектов - строительство шоссейной и железнодорожной инфраструктуры, судостроение, авиастроение, космос, производство композиционных материалов, был четко ориентирован на приоритеты крупнейших компаний с государственным участием. При этом экономическая целесообразность реализации соответствующих крайне дорогостоящих проектов в условиях ухудшения экономической ситуации и нарастания бюджетных проблем вызывает серьезные сомнения.

Во-первых, утвержденные в июне 2013 г. проекты модернизации Транссибирской железной дороги, строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва-Казань и Центральной кольцевой автодороги, на которые было запланировано выделить из Фонда национального благосостояния 450 млрд. руб. при суммарном бюджете 1,8 трлн. руб.) смогут дать экономическую отдачу лишь в долгосрочной перспективе - два-три десятилетия. Далеко не очевидно, что решение о начале столь дорогостоящих проектов является своевременным с учетом нарастания напряженности в бюджетной сфере и наличия множества гораздо более насущных задач, от решения которых непосредственно зависит качество жизни людей.

Во-вторых, краткосрочный антикризисный эффект соответствующих проектов, выражающийся в росте спроса на российскую рабочую силу, а также материалы и комплектующие российского производства, не следует переоценивать. Как показывает опыт реализации масштабных инфраструктурных проектов подготовки к Саммиту АТЭС 2012 г. и Олимпийским играм в Сочи 2014 г., значительная часть средств, направленных на финансирование крупных проектов, расходуется не по назначению либо идет на оплату импортируемых товаров и услуг.

В-третьих, та же практика свидетельствует, что бюджет соответствующих проектов имеет тенденцию разрастаться по мере их исполнения - так, размер затрат на подготовку зимней Олимпиады в Сочи по сравнению с изначальной сметой вырос более чем в 5 раз. Уже на стадии разработки проекта высокоскоростной магистрали Москва-Казань его стоимость увеличилась на 140 млрд. руб. - до 1,068 трлн. руб., из которых 62,7% планируется профинансировать за счет государственных средств, в т.ч. 150 млрд. руб. - из средств Фонда национального благосостояния. С учетом того, что плановый срок окупаемости проекта составляет 40 лет, а с учетом вероятного роста затрат и он может быть увеличен, проблемы в данном случае могут возникнуть не только с обеспечением положительного экономического эффекта, но и с возвратностью средств, выделенных на проект из Фонда национального благосостояния.

В отличие от решений по поводу использования средств Фонда национального благосостояния, принимаемых правительством без широкого обсуждения, внесенный им в Государственную Думу проект бюджета на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг. стал объектом острых дискуссий как в экспертных, так и в политических кругах.

С одной стороны, правительство признало необходимость бюджетной экономии. Первоначально запланированный на 2014 г. объем расходов - 13,96 млрд. руб., в номинальном выражении лишь немногим превысил уровень расходов, утвержденный в федеральном бюджете на 2013 г. - 13,39 млрд. руб., что с учетом инфляции означает сокращение расходов в реальном выражении. Большинство статей бюджета попало под 5-процентное сокращение финансирования. С другой стороны, принцип экономии не был распространен на колоссальные инвестиционные расходы, о которых было сказано выше. Кроме того, был декларирован приоритет безусловного выполнения социальных обязательств, однако при этом было предложено отказаться от индексации зарплат госслужащих, военнослужащих, судей и прокуроров - т.е. тех категорий занятых, чьи зарплаты устанавливаются решениями правительства и Президента и почти на 6% сократить объем трансфертов региональным бюджетам, что еще более усугубит ситуацию с выполнением их социальных обязательств. Ответственность за возможные социальные последствия замедления экономического роста, таким образом, переносится с федерального уровня на региональный, что чревато нарастанием социально-политической нестабильности на уровне субъектов федерации.

Еще одна проблема связана со складыванием парадоксальной структуры бюджетных расходов. Первоначальный проект бюджета на 2014 г. предполагал, что расходы на здравоохранение в номинальном выражении останутся примерно на уровне 2013 г. - минимальный рост на 0,6%, расходы на социальное обеспечение, образование и культуру увеличатся на 7%, 7,3% и 8%, соответственно, в то время как расходы на национальную оборону возрастут на рекордные 18,4%. При этом долю оборонных расходов в совокупных расходах бюджета предполагалось увеличить до 17,8% в 2014 г., а в 2016 г. - до 20,6%. Подобное распределение бюджетных приоритетов трудно увидеть в мирное время в стране, стоящей перед угрозой вхождения в рецессию. В данном случае приходится констатировать, что политический выбор входит в очевидное противоречие с объективными потребностями экономики.

Наконец, небесспорными оказались и заложенные в основу бюджетных расчетов предположения о темпах роста ВВП, инфляции и роста цен на нефть. Если занижение темпов инфляции и роста цен на нефть является стандартным способом получить «сверхплановые» доходы бюджета благодаря превышению фактических темпов роста номинального ВВП над запланированными и фактических цен на нефть над расчетными, то чрезмерно оптимистичный прогноз относительно роста ВВП связан с потенциальной угрозой недобора налогов. Во всех перечисленных случаях есть веские основания предполагать наличие серьезных проблем с соблюдением принципа достоверности при разработке бюджета.

Инвестиционный климат: шаг вперед, шаг назад?
В 2012 г. вновь избранным Президентом России была поставлена стратегическая цель улучшения инвестиционного климата, в соответствии с которой Россия должна подняться со 120-го места в рейтинге Doing Business Всемирного банка в 2011 г. на 50-е место в 2015 г. и 20-е место - в 2018 г. Согласно рейтингу, отражающему положение дел по состоянию на июнь 2013 г., по уровню комфорта ведения бизнеса Россия заняла 92-е место. Таким образом, за 2 года ей удалось добиться впечатляющего прогресса, поднявшись на 28 ступеней вверх и опередив Китай - 96 место в июне 2013 г., Вьетнам -99, Кувейт - 104 и Аргентину - 126. В соответствии с методологией Doing Business, в 2012-2013 гг. Россия стала одним из глобальных лидеров по совершенствованию инвестиционного климата и осуществление внешнеэкономической деятельности. Несмотря на столь впечатляющие достижения, Россия по-прежнему уступает как странам-партнерам по Таможенному союзу - Казахстану - 50 место в июне 2013 г. и Беларуси - 63, так и другим странам СНГ, включая Армению -37, Кыргызстан - 68, Азербайджан - 70 и Молдову  - 78.

В контексте улучшения рейтинговых позиций Российской Федерации можно рассматривать тот факт, что, несмотря на ухудшение экономической конъюнктуры, в 2013 г. наблюдалась впечатляющая динамика притока прямых иностранных инвестиций. За январь-сентябрь 2013 г. в страну поступило более чем в полтора раза больше иностранных инвестиций, чем за весь 2012 г. - 66,0 млрд. долл. по сравнению с 42,8 млрд. долл. Однако структура этих инвестиций осталась традиционной: более половины приходится на торговлю и операции с недвижимостью, более 60% поступило из Кипра и Нидерландов - юрисдикций, традиционно используемых российским бизнесом для репатриации капитала под видом зарубежных инвестиций.

Более того, достигнутые в 2013 г. результаты, связанные с борьбой за улучшение инвестиционного климата, отнюдь не носили однозначно позитивного характера. Повышение с 1 января 2013 г. взносов, уплачиваемых индивидуальными предпринимателями в Пенсионный фонд и Фонд обязательного медицинского страхования, следует рассматривать как явный просчет, повлекший за собой массовое закрытие бизнесов. Фактически этот процесс начался еще в конце 2012 г., в преддверии повышения взносов. За 6 месяцев с декабря 2012 г. по май 2013 г., по данным Федеральной налоговой службы, с учета в налоговых органах снялось порядка 650 тыс. индивидуальных предпринимателей, основная масса которых не прекратила деятельность, а «ушла в тень».

Под влиянием неутешительной статистики и давления со стороны деловых кругов правительство решилось на пересмотр ранее принятого решения. Более того, широкое обсуждение проблем развития малого и среднего бизнеса, спровоцированное повышением страховых взносов, побудило правительство приступить к разработке комплекса мер по поддержке соответствующей категории бизнес - субъектов, которые на сегодняшний день обеспечивают занятость около четверти работающего населения и производство около 20% ВВП страны. В частности, Министерство экономического развития предложило создать Федеральный гарантийный фонд для предоставления гарантий по займам малых и средних предприятий, а также выделить 100 млрд. руб. из Фонда национального благосостояния для выдачи им долгосрочных кредитов по низким процентным ставкам.

Несмотря на пересмотр решения о повышении страховых взносов, в сентябре 2013 г. правительство приняло не менее спорное решение, также мотивированное желанием изыскать средства для покрытия дефицита Пенсионного фонда. Суть данного решения сводится к передаче всех отчислений в накопительную часть пенсий, сделанных гражданами в 2014 г., в распределительную систему на выплату текущих пенсий. Формально данный шаг аргументировался необходимостью создать более эффективную систему контроля надежности негосударственных пенсионных фондов, причем переданные в распределительную систему средства должны будут учитываться на индивидуальных страховых счетах, чтобы исключить возможность их «конфискации». Однако сам факт того, что правительство считает себя вправе распоряжаться пенсионными накоплениями граждан, наносит серьезный удар по перспективам становления современной системы негосударственных пенсионных фондов, которые в рыночных условиях относятся к числу крупнейших инвесторов в национальную экономику.

Другим разочарованием стало отсутствие позитивных результатов присоединения к ВТО как с точки зрения улучшения делового климата в России, так и в плане ее торгово- инвестиционных отношений с зарубежными партнерами. По данным опроса, проведенного Российским союзом промышленников и предпринимателей, лишь 1% компаний почувствовали изменения к лучшему, 13% - к худшему, и порядка 86% вообще не почувствовали на себе эффекта присоединения.

В ходе дискуссий последних лет неоднократно отмечалось, что для максимального использования потенциальных выгод от присоединения к ВТО, в первую очередь выгод, связанных с расширением экспорта, повышением эффективности производства и ростом привлекательности страны для прямых иностранных инвестиций необходимо сочетание снижения торговых барьеров с комплексными институциональными реформами. Между тем, институциональные реформы в России по-прежнему ждут своего часа, а в ряде случаев даже приходится говорить об откате назад. В частности, инициированное в июне 2013 г. объединение Верховного и Высшего арбитражного судов - фактически, упразднение последнего с передачей его функций урегулирования экономических споров Верховному суду, ранее этими вопросами не занимавшемуся может привести к ухудшению ситуации с защитой прав собственности.

Задача дальнейшего совершенствования инвестиционного климата имеет тем большее значение, что в условиях нарастающих структурных ограничений экономического роста приоритетную роль играет не столько объем, сколько качество инвестиций. Инвестиции для решения структурных проблем экономики невозможно обеспечить за счет бюджетных средств и ресурсов Фонда национального благосостояния. Путь к их привлечению лежит через кропотливую работу по совершенствованию условий ведения бизнеса, с которыми ежедневно сталкиваются экономические субъекты. В 2014 г. должны быть сделаны решительные шаги в этом направлении, чтобы предотвратить угрозу новой рецессии и заложить наконец надежный фундамент посткризисного роста. Экономика России в 2014 году возрастет по нашему прогнозу на 2,5%. О перспективах развития российской экономики мы уже упоминали выше, хотим лишь подчеркнуть, что прогнозируемое нами ускорение до 2,5% роста в 2014 г. возможно лишь при начале реальных реформ, облегчающих ведение бизнеса.